¿Ha llegado la hora de un Impuesto Tobin?
Carlos Canitrot Revilla y Pablo Marco
(Revisión final: Fanny
Rubio Lorza)
Algunos
argumentos políticos y prácticos
Mayo
1999
Este documento de debate fue escrito para Oxfam GB por Heinz Stecher con contribuciones de Michael Bailey. El texto no representa necesariamente las opiniones de GB. Se agradecerán los comentarios de los lectores. Para mayor información o “feedback”, contacten con Jenny Kimmis, Oxfam GB Departamento de Política (+44 1865 312212 o jkimmis@oxfam.org.uk). Oxfam GB es miembro de Oxfam Internacional
¿Ha
llegado la hora de un Impuesto Tobin?
Algunos
argumentos políticos y prácticos
Sumario
Este
documento pretende estimular el debate sobre el Impuesto Tobin y similares. Por
un lado, el texto provee informaciones sobre el aspecto monetario de la
inestabilidad financiera internacional y considera los argumentos respecto a un
impuesto global sobre las transacciones de divisas. Por otro, analiza el valor
potencial del impuesto, explora la posibilidad de su avance político futuro y
concluye con comentarios sobre perspectivas de una campaña de viabilización
del mismo.
¿Por
qué un Impuesto sobre Transacciones de Moneda?
James
Tobin, economista americano, realizó su propuesta de establecer un impuesto a
las transacciones de divisas en 1978. El impuesto se diseñó para frenar la
especulación responsable de grandes fluctuaciones en los tipos de cambio y de
graves daños a las economías. En los años noventa, dos hechos adicionales
agudizaron el interés sobre la propuesta de Tobin y sus variantes. Primero, el
elevado crecimiento de las transacciones en moneda extranjera equivalente a más
de 1.8 billones de dólares diarios, y el correspondiente incremento de la
inestabilidad monetaria y crisis financieras relacionadas. En segundo lugar,
como el impuesto podría generar sumas substanciales, la idea llamó la atención
de los interesados en financiar el desarrollo – una preocupación acentuada
por los retos fiscales afrontados por el Estado, así como por la creciente
necesidad de una cooperación internacional sobre problemas de pobreza, medio
ambiente y seguridad. Así mismo, algunos argumentan que el impuesto podría
ayudar a la financiación de las instituciones de las Naciones Unidas y de
Bretton Woods. De todas formas, surge la disyuntiva entre los objetivos de
estabilizar y de generar ingresos – entre mayor la efectividad del impuesto
deteniendo la especulación, menor es el ingreso generado. Sin embargo, incluso
ante una reducción radical del intercambio de divisas, el ingreso continuaría
siendo significativo.
¿El
impuesto puede funcionar?
El
impuesto es esencialmente una muy reducida imposición del 0.1-0.5% sobre todas
las negociaciones del mercado de cambios. Cuanto mayor la frecuencia de las
transacciones, mayor la recaudación efectiva. Esto reduce las transacciones a
corto plazo, sin inhibir al comercio internacional, flujos de capitales a largo
plazo o ajustes en los tipos de cambio, consecuencia de la dinámica de la
economía real. Los defensores del impuesto afirman que su aplicación ayudará
a evitar las crisis que han afectado tanto a países industrializados como en vías
de desarrollo, particularmente los últimos con graves consecuencias sociales.
Destacan así mismo, que el impuesto estimulará la inversión productiva y por
consiguiente el crecimiento.
Las
voces críticas sostienen por un lado, que su aplicación será complicada y que
el impuesto no detendrá los ataques contra monedas claramente sobrevaluadas,
como ocurrió recientemente en Rusia y en Brasil. Por otra parte, consideran muy
difícil alcanzar un consenso acerca de la distribución de los ingresos. En
este sentido, los países centros del mercado de divisas pretenderían quedarse
con la recaudación, en detrimento de promover el desarrollo. En la misma forma,
los principales países industriales no desearían perder el control financiero
de las organizaciones multilaterales como el FMI, y particularmente los EEUU, se
opondrían a propuestas dirigidas a incrementar la financiación de las actuales
organizaciones de la ONU.
Los
economistas están divididos con relación a la efectividad de un impuesto sobre
las transacciones en el mercado de cambios cuando se refiere a la reducción de
su inestabilidad sistémica. Se opina que calmaría a los mercados, pero como el
dinero especulativo sólo es parte del problema en la crisis de los años
noventa, el efecto beneficioso del impuesto por si sólo no debería
sobrevaluarse. Para conseguir una mayor estabilidad en el mercado de divisas se
requieren también cambios en las políticas que provocan una sobrevaluación de
la moneda. Esto significa en primer lugar, la definición de medidas de control
y reguladoras, tanto en países exportadores como importadores de capital; así
mismo, son necesarios cambios en el papel de las instituciones financieras
internacionales. Es innegable que existen problemas en la aplicación del
impuesto, pero no son irresolubles. La mayor parte del comercio de divisas tiene
lugar en un puñado de centros, las instituciones financieras están actualmente
relativamente bien reguladas y los paraísos fiscales pueden ser controlados.
Las autoridades tributarias están acostumbradas a manejar innovaciones
financieras, dirigidas a la evasión fiscal.
Viabilidad
política
A
pesar de que las últimas crisis han abierto el debate sobre reformas en el
sector financiero y los agentes políticos están ansiosos de ideas, la
posibilidad de instaurar un impuesto sobre las transacciones de divisas no se
contempla en la agenda oficial. Esto debido a que el miedo ante futuras crisis
ha disminuido, sobre todo en los EEUU, aunque continúa la preocupación entre
los gobiernos y sectores de negocios en Europa y Japón. Sin embargo, si los EUU
entran en aguas turbulentas, el escenario político podría transformarse
significativamente.
En
realidad, cualquier propuesta sobre la distribución de los ingresos del
impuesto es susceptible de contar con la oposición de alguna de las partes,
aspecto que levanta la cuestión sobre la disyuntiva política entre los dos
objetivos del impuesto. La alternativa políticamente más viable permitiría a
los gobiernos quedarse con la mayor parte de la recaudación, cediendo una pequeña
parte a organizaciones multilaterales y a otras “buenas causas”. En otras
palabras, si se quiere que el impuesto sea aprobado por su efecto estabilizador,
es necesario comprometer hasta cierto punto el objetivo de la financiación del
desarrollo. Y esto fundamentalmente porque independiente de cuestiones
relacionadas con la eficacia del impuesto y la financiación de organizaciones
internacionales, en la época actual observamos poca voluntad política entre
los países industrializados de incrementar los gastos de ayuda al desarrollo,
con o sin el Impuesto Tobin.
Entre
las fuerzas potencialmente favorables al Impuesto Tobin se incluyen las
organizaciones de las Naciones Unidas, especialmente por el posible incremento
de sus ingresos, como aquellos países en desarrollo que sufren la volatilidad
de sus capitales y están ávidos de incrementar los recursos en el área del
desarrollo. Finalmente, se incluyen aquellos que esperan ellos mismos asumir un
papel clave en la recolección de los beneficios del impuesto. Los países
industrializados más iluminados podrían identificarse con el proyecto,
incluyendo los países escandinavos, recientemente afectados por problemas
cambiarios.
En
1998, diversas iniciativas provenientes de ONG’s y redes sobre el Impuesto
Tobin emergieron tanto en países desarrollados como en vías de desarrollo. Si
consideramos las diversas actividades que están siendo realizadas por ONG’s,
iglesias y sindicatos sobre cuestiones financieras internacionales, son muchos
los esfuerzos que pueden incorporarse al trabajo relacionado con la imposición
monetaria. En el caso de las organizaciones de iglesias, está surgiendo un
mayor compromiso, a partir del importante papel que ellas tienen dentro de la
campaña del Jubileo. En cuanto al parlamento canadiense votó recientemente a
favor del impuesto, debido fundamentalmente a la presión pública existente.
El
concepto de un impuesto sobre transacciones de divisas llega fácilmente al público,
aunque el propio nombre “Impuesto
Tobin” tal vez no sea de grande ayuda para el “lobbying” es una ventaja en
la realización de una campaña pública. Si muchos países desarrollados
incluyendo el Reino Unido, han sufrido hace poco la experiencia de la
inestabilidad monetaria y los efectos de la especulación, esto ayuda a sus
ciudadanos a darse cuenta de que son parte del problema y de que necesitan
entender la dimensión del mismo. El éxito de las campañas de condonación/aligeramiento
de la deuda, muestra que las cuestiones financieras pueden movilizar al público
y pueden ofrecer un marco de referencia para abordar otros temas como el
Impuesto Tobin. El hecho notable de que en el año 1998, el 32% de las
transacciones de divisas fueron negociadas en Londres, puede ser también
utilizado dentro de las campañas.
Implicaciones
para la campaña
Una
campaña debería incluir la propuesta del Impuesto Tobin dentro de un marco de
recomendaciones sobre reformas políticas e institucionales. Desde nuestro punto
de vista, el impuesto no representa la panacea de la estabilización, pero la
propuesta adquiere atención particular, cuando se integra a su función
estabilizadora , la de generar ingresos. Sin embargo, las iniciativas sobre la
distribución de los ingresos, deben ser poco controvertidas si la idea pretende
ser políticamente viable. También deberíamos considerar y promover otros
impuestos internacionales sobre movimientos de capital y empresas, para
financiar mecanismos de desarrollo económico y social.
Incluso
si una propuesta de tipo Tobin no prospera en un futuro próximo, la campaña
puede ser beneficiosa en el sentido de que puede poner en guardia a los políticos
y a la opinión pública acerca de las cuestiones financieras internacionales y
acentúa la necesidad de respuestas políticas internacionalmente coordinadas.
La idea del impuesto y de una regulación global realmente tiene futuro. La
generación de fondos para el desarrollo y protección del medio ambiente es una
propuesta atractiva. Incluso si fracasa por la realidad del poder político,
significaría un gran paso adelante, por su orientación hacia la cooperación
intergubernamental y el fortalecimiento del concepto de ciudadanía universal.
De todas formas, si sólo se obtiene un pequeño progreso a corto plazo, hay que
valorizar los beneficios de la concienciación sobre esta idea, cuyo tiempo tal
vez está todavía por llegar.
¿Ha
llegado la hora de un Impuesto Tobin?
Algunos
argumentos políticos y prácticos
1.
Introducción
Para
los partidarios del Impuesto Tobin, han llegado recientemente buenas noticias.
En el mes de marzo, el Parlamento Canadiense aprobó una moción sobre el
impuesto, el cual según Maude Barlow, presidenta del Consejo Canadiense,
“ofrece una oportunidad crítica (...) para reclamar parte de la soberanía
perdida, consecuencia de la globalización económica." La moción podría
ser un nuevo paso adelante para incorporar la propuesta del Impuesto Tobin a la
agenda internacional, dando “el gobierno un fuerte mandato para ir al G8 y a
otros foros internacionales para promover un impuesto sobre la especulación
monetaria internacional como componente clave de la ‘nueva arquitectura
financiera internacional’,” escribe la ONG canadiense, Iniciativa Halifax.
No obstante, las instituciones financieras internacionales y la mayor parte de
los gobiernos miembros del G7 permanecen escépticos sobre la necesidad de un
impuesto semejante y argumentan que aun en el caso de que fuese deseable, son
muchos los problemas políticos y prácticos que supone su implementación. Quién
tiene razón sobre el impuesto? Este documento proporciona análisis sobre los
aspectos monetarios de la inestabilidad financiera y ofrece argumentos sobre la
aplicación de un impuesto global a las transacciones de divisas. Así mismo,
explora el valor potencial del impuesto y comenta las posibilidades de avance
político de la propuesta.
James
Tobin, ganador del Premio Nobel de Economía, elaboró su propuesta de
establecer un impuesto a las transacciones de divisas en 1978. El impuesto fue
diseñado como un freno a la especulación que provoca agudas fluctuaciones en
los tipos de cambio y serios daños a las economías. La idea no fue acogida con
entusiasmo, pues era un periodo de optimismo y confianza en los tipos de cambio
flexibles. Al irrumpir en los años siguientes diversas crisis cambiarias,
renació la propuesta del impuesto para reducir la volatilidad en el mercado de
divisas.[1]
En
los años noventa, dos hechos adicionales agudizaron el interés sobre la idea
de Tobin y sus variantes. En primer lugar, el inmenso crecimiento del mercado de
divisas, el cual llegaba a unos 1.8 billones de dólares diarios (BIS, 1998) y
el correspondiente incremento de la
inestabilidad monetaria, como la crisis de 1992 en el Sistema Monetario Europeo
y la del 1994 en Méjico. El Partido Verde Alemán, propuso una moción
parlamentaria en 1998, argumentando que entre 1975 y 1994 las transacciones en
el mercado de divisas se habían multiplicado por 80, mientras el comercio
mundial lo había hecho solamente por 2,5.
Extraño nuevo mundo
El
pensar en impuestos sobre transacciones de monedas extranjeras y capitales
significa explorar un mundo nuevo y extraño.
“En horas pico, las oficinas de negocios de intercambio de divisas parecen un
manicomio. Ejecutivos en mangas de camisa observan las pantallas de los
computadores, hablan simultáneamente en varios teléfonos y gritan a sus
colegas. Ellos hablan en minutos con los centros clave – Londres, Nueva York,
París, Zurich, Francfort. Las frases son concisas y misteriosas - ‘Qué es
cable?’; ‘50/60’; ‘Mío!’; ‘Tuyo!’; ‘Cable 70/80 – dame cinco,
toma tres’; ‘Coge el marcodólar, Químico Hong Kong’; ‘tomex’; ‘Qué
es París?’ El mercado de divisas es internacional, abre las 24 horas del día,
ajusta los precios continuamente y negocia inmensas cantidades. ‘Cinco’
significa siempre cinco millones tanto de dólares, yenes o marcos alemanes.
‘Yardas’ son mil millones.” (Valdez 1997: 137).
En
segundo lugar, como el impuesto podría generar sumas sustanciales, la idea ha
llamado la atención de aquellos preocupados por la financiación pública del
desarrollo – una preocupación acentuada por los retos fiscales de los Estados
así como por la creciente necesidad de una cooperación internacional en la
solución de problemas relacionados con el medio ambiente, la pobreza, la paz y
la seguridad (cf. ul Haq/Kaul/Grunberg 1996: 2). En función de la formula
adoptada, el Impuesto Tobin podría generar entre 150 y 300 mil millones de dólares
anuales. La ONU y el Banco Mundial estimaron en 1997 que el costo de erradicar
las peores formas de pobreza y de proveer una básica protección medioambiental
rondaría los 225 mil millones al año (cf. Halifax 1998).
2.
¿Cuáles son los beneficios económicos del impuesto?
De
acuerdo con sus defensores, un impuesto sobre las transacciones de divisas sería
un elemento estratégico de la gestión financiera global, pues podría:
· Reducir los flujos
de divisas y capitales de corto plazo y especulativos.
· Estimular la
autonomía de la política nacional.
· Restablecer la
capacidad impositiva de los estados-nación, afectada por la internacionalización
de los mercados.
El
impuesto es una fórmula para reducir los flujos desestabilizadores,
atractivamente simple. Su base tributaria consiste en transacciones de muy corto
plazo, de doble dirección especulativa y de arbitraje financiero en el mercado
interbancario. A mayor frecuencia de las transacciones, mayor carga supone el
impuesto. Así, se pretende desincentivar las transacciones a corto plazo sin
perjudicar el comercio internacional, los flujos de capital a largo plazo, ni
los ajustes en el valor de las monedas, consecuencia de cambios en la economía
real. El gravamen sobre los “negocios normales” no sería significativo,
gracias al reducido tipo impositivo del 0.1-0.5% (en función del propósito
específico). De acuerdo con los cálculos de los Verdes Alemanes, asumiendo un
tipo del 0.2%, un especulador que trabaje con base en movimientos diarios se
enfrentará a un gravamen del 48% anual; un inversor con un horizonte temporal
semanal pagará un 10%, y si ampliamos el plazo a un horizonte mensual la carga
representaría solamente el 2.4 %.[2] Como el
40% de las transacciones de divisas tiene un horizonte temporal de menos
de dos días, y el 80% no alcanza la semana, el impuesto tendría un efecto
calmante.
El
impuesto apunta al centro de la inestabilidad financiera contemporánea: los
mercados de divisas post-Bretton Woods. El paso a tipos de cambio flexibles, la
desregulación de los mercados financieros y de divisas y la introducción de
nuevas tecnologías han causado una enorme expansión de los mercados de
divisas. Tipos de cambio inestables ofrecen amplias oportunidades para el ávido
especulador en los mercados al contado y de opciones, así como en los mercados
de arbitraje de interés correlacionados (explicaciones en el Recuadro 4). Los
intentos unilaterales de los países para ganar estabilidad en sus tipos de
cambio a través de vinculaciones y anclajes (normalmente con el dólar)
conllevan unos costos crecientes: es necesario acumular y mantener ingentes
reservas internacionales para intervenir en el mercado de divisas y contar con
unos tipos de interés local extremadamente elevados para atraer al capital
extranjero. Estos intentos, apoyados en países de Asia y América Latina por el
FMI durante los años noventa, generalmente han fracasado. El reducir la
inestabilidad conllevará los beneficios de una menor incertidumbre, de una
menor dispersión de recursos, de una reducida necesidad de transacciones de
protección (“hedging”) y de una menor inestabilidad en las variables
macroeconómicas en general. El capital debería orientarse
a tomar la forma de inversiones a largo plazo más productivas y con
claros beneficios para el crecimiento económico.
Un
impuesto sobre el mercado de divisas es una imposición sobre flujos
internacionales de capital y como tal, es un contrapunto fiscal y regulador
frente a la globalización y a la liberalización del capital. En un entorno
donde la soberanía económica de los estados-nación se ve reducida, la idea
ofrece la oportunidad de recuperar algo de la pérdida del poder fiscal de los
gobiernos. Al mismo tiempo abre la posibilidad de una política supranacional de
impuestos y de redistribución de los ingresos entre la comunidad
internacional.[3] Además, cuenta con la ventaja de tratarse de un impuesto
sobre un sector relativamente poco gravado actualmente. Existe una disyuntiva
entre los objetivos de estabilización y financiación del desarrollo – cuanto
mayor éxito tenga el impuesto como freno de la especulación, menores ingresos
generará. Sin embargo, incluso si la compraventa de divisas disminuye
radicalmente, el ingreso continuaría siendo todavía
muy significativo. Cabe señalar que los impuestos sobre las
transacciones de divisas no son la única opción impositiva susceptible de
coordinación internacional, pero sí la más lucrativa.
¿Un tratado fiscal multilateral?
Valpy
FitzGerald considera que un acuerdo multilateral en materia fiscal relacionado
con lucros empresariales y de capitales “prevendría una destructiva
competencia fiscal entre los países en desarrollo para atraer a los inversores
extranjeros; y proveería una fuente estable de financiación a largo plazo para
la inversión pública en educación, salud, e infraestructuras necesarias. Ello
también permitiría un gravamen efectivo de nacionales (...) con considerable
capital aplicado en el extranjero e invertir así una tendencia que ha llevado a
un sistema nacional de impuestos, basado en el gravamen al trabajo inmóvil.”
El autor argumenta que en contraste con los problemas del Impuesto Tobin, “una
imposición multilateral sobre corporaciones y dividendos solamente requiere una
coordinación efectiva de la vasta red de tratados y convenios bilaterales
existentes.” (FitzGerald 1999)
La
variante de Spahn: Impuestos de dos bandas
Los
críticos de la propuesta de Tobin señalan que en los mercados emergentes, con
altos riesgos en sus monedas, los inversores que esperan una devaluación a
corto plazo de un 3% o 4% no se detendrían ante un impuesto del 0.1-0.5%. De
hecho, dada la envergadura de las devaluaciones recientes de los mercados
emergentes (50% en Tailandia e Indonesia, 40% en Brasil), el impuesto sería
totalmente irrelevante. Aunque el Impuesto Tobin reduciría los flujos
especulativos de corto plazo y así ayudaría a evitar el problema de tipos de
cambio sobrevaluados, la argumentación anterior es válida. Un tipo impositivo
superior no es la solución, pues frenaría las transacciones “normales”.
En
respuesta a este problema, Paul Bernd Spahn, un economista alemán, propone una
”estructura de dos bandas: un tipo impositivo mínimo y una sobrecarga que
como dispositivo antiespeculación, se pondría en marcha únicamente durante
periodos de turbulencia en el tipo de cambio y basándose en criterios
cuantitativos bien establecidos. El impuesto sobre transacciones con el mínimo
tipo impositivo funcionaría de forma continua, generando ingresos sustanciales
y estables sin necesidad de afectar la función de liquidez de los mercados
financieros mundiales. También
serviría como dispositivo de aviso y control para la sobrecarga, que podría
ser administrada conjuntamente con el impuesto sobre las transacciones. La
sobrecarga, latente mientras los mercados de divisas operan con normalidad, no
sería utilizada para incrementar la recaudación[4]; ésta funcionaría como un
freno automático ante los ataques especulativos contra las monedas (siempre y
cuando ocurran bajo este régimen). De este modo, ambos impuestos estarían
plenamente integrados...” (Spahn 1996).
Cuestiones
del dinero caliente
La
propuesta de Spahn de aplicar una sobrecarga cuando una moneda fluctúe fuera de
una banda predeterminada, es analíticamente similar y tendría esencialmente el
mismo efecto que otras formas de control de capitales. De hecho,
el reducido y permanente Impuesto Tobin puede combinarse con diversas
formas de control unilateral sobre flujos de entrada y salida.[5] La sobrecarga
podría ser a menudo más predecible y transparente que muchos de estos
controles y menos provocadores para los defensores de la libre circulación de
capitales. Sin embargo, ligar el Impuesto Tobin a esta otra área de política
podría añadir complejidad y controversia, reduciéndose su factibilidad política.
Cualesquiera
que sean los méritos relativos de las propuestas de Tobin/Spahn, no es difícil
afirmar que un Impuesto Tobin por si sólo no acaba con la especulación si una
moneda está significativamente sobrevaluada – pues no es la panacea para
todas las enfermedades del sistema financiero. El conseguir una mayor
estabilidad en los mercados de divisas requiere en primer lugar de cambios en
las políticas que conducen a la sobrevalución, así como al control y regulación
nacional e internacional de flujos de capitales (ver Recuadro 3). Es bueno
recordar que gran parte del capital potencialmente volátil en los mercados
emergentes está invertido en acciones, bonos, préstamos a corto plazo y
cuentas bancarias de depósito, por lo que en principio carece de
interés en beneficiarse de fluctuaciones en los tipos de cambio, aunque
para anticiparse a una devaluación, bien puede huir del país.
Visión de Oxfam sobre el ‘dinero
caliente’
Oxfam
GB apuesta por una reducción coordinada internacionalmente de los movimientos
de capital de corto plazo, volátiles, a través de medidas administrativas y de
mecanismos de mercado, que podrían
incluir:
los
impuestos a la transacción de monedas, que reducen el incentivo a corrientes rápidas,
especulativas; la reducción del riesgo como consecuencia de una mayor
estabilidad de los mercados cambiarios ayudaría a bajar las tasas de interés y
estimular el crecimiento.
regulación mejorada y armonizada de las instituciones
financieras en los países exportadores de capital, por ejemplo reglamentaciones
más estrictas en materia de reservas obligatorias y gestión de los riesgos,
control de mercados derivados, exposición a los riesgos reales, normas de
transparencia, y otros por el estilo.
mejoramiento de la regulación en los países receptores,
tales como reservas obligatorias en los ingresos de capital, controles
monetarios, impuestos sobre las transacciones financieras, normas de
transparencia, etc. Estos instrumentos son necesarios para manejar las
dificultades de la balanza de pagos pero también tienen funciones permanentes
de desarrollo y "prevención de la crisis"
Los
países receptores no deberían ser presionados a abrir sus economías
indiscriminadamente o prematuramente al capital extranjero o al libre movimiento
de monedas. Deberían abandonarse las propuestas de incluir la liberalización
de las cuentas de capital en los Artículos del FMI.
Los
gobiernos deben evaluar los puntos fuertes y débiles de las intervenciones del
FMI para identificar las reformas institucionales y de política más
convenientes. La evaluación debería estudiar en especial los efectos de los
diferentes tipos de programas de estabilización y ajuste sobre el crecimiento y
la distribución, centrándose especialmente en el impacto de las tasas de interés
elevadas, los tipos cambiarios fijos/sobrevaluados y la liberalización de la
cuenta de capital.
Fuente:
‘The Brazilian Economic Crisis, Oxfam GB Policy Paper’, Marzo 1999
3.
Mercados de Divisas
Según el Banco Internacional de Pagos (BIS 1998) el movimiento medio diario en los mercados de divisas en abril de 1998 fue de 1.85 billones de dólares (ver Recuadro 4). Menos del 5% de esta actividad estuvo relacionada con el comercio de bienes y servicios. El número de monedas comerciables ha pasado de 19 en 1914 a 180 en 1999. Esto significa que existen hipotéticamente unos 18,000 tipos de cambio para ser explorados por inversores y especuladores en un sistema de tipos de cambio flexibles. El peligro para las débiles monedas de los países en desarrollo es evidente, pero los países desarrollados tampoco son inmunes a esta clase de problemas.
Mercado
de divisas tradicional:
Las
transacciones spot son transacciones de efectivo liquidadas en el plazo de dos días
hábiles. Los outright forwards son similares a las operaciones spot, pero con
un horizonte superior. Los forex swaps suponen el intercambio de dos monedas en
una fecha específica y un cambio inverso de las mismas en una fecha futura y a
un tipo acordado en el momento del contrato.
El
movimiento medio diario en el mercado de divisas tradicional
en el mes de abril de 1998 fue de 1,49 billones de dólares, un 25% más
que los 1,19 billones de dólares negociados tres años atrás. Las operaciones
forward alcanzaron un 60.5 % dentro del segmento de mercado de divisas
tradicional, continuando un sustancial auge desde 1989, cuando representaban el
40.7 %.
Derivados:
Los swaps de divisas comprometen a dos partes a intercambiar una serie de pagos
de intereses y del principal en diferentes monedas. Las opciones de divisas
otorgan el derecho a comprar o vender una divisa con otra moneda al tipo de
cambio especificado durante determinado período, o en una fecha concreta. Los
FRAs son contratos sobre tipos de interés futuros, que se determinan al inicio
del contrato. Los swaps de tipos de interés son acuerdos para intercambiar
pagos periódicos ligados a tipos de interés en una sola moneda; pueden
establecerse acuerdos fijos por variable, o variable por variable, basándose en
diferentes índices. Las opciones de tipo de interés dan el derecho a pagar o
recibir a un tipo de interés sobre un principal predeterminado en un periodo
dado.
Un
crecimiento todavía mayor fue registrado por los mercados de derivados. La suma
de derivados de divisas y de derivados de tipo de interés ascendieron a un 20%
del total de transacciones de intercambio, y esto significaba con 0,362 billones
de dólares, un 85% más que en Abril de 1995. Las opciones de divisas (112%) y
los swaps de tipos de interés (146%) han crecido muy rápidamente, siendo los
instrumentos de derivados más utilizados. El negocio de los swaps de divisas,
todavía pequeño, ha crecido un 150%. La variación en las opciones de tipos de
interés y FRAs ha sido más modesta
Fuentes:
BIS 1998 y Thom/Paterson/Boustani 1998.
Tradicionalmente,
un banco central compra y vende su propia moneda en los mercados internacionales
para mantener su valor relativamente estable. El banco compra su moneda cuando
un exceso causado por un inversor vendedor amenaza con reducir el valor de la
divisa. En el pasado, las reservas de los bancos centrales eran suficientes para
compensar cualquier venta o ataque. Actualmente, sin embargo, los especuladores
tienen mayores fondos líquidos que
todos los bancos centrales juntos (Halifax 1998). Esto significa que muchos
bancos centrales no son capaces de proteger a sus monedas, y cuando un país no
puede defender el valor de su moneda, pierde el control de su política
monetaria. Alan Greenspan y el presidente del Banco Central Europeo Wim
Duisenberg han rechazado los llamados tipos de cambio dirigidos, diciendo que
son inaplicables en la práctica, en parte debido a la gigantesca escala de los
flujos de capital internacionales. (cf. FT 16/17 de enero de 1999).
Mercados de divisas
centralizados y el Reino Unido
El
mercado de divisas se encuentra altamente centralizado en lo que se refiere a número
de centros, agentes y monedas. El Reino Unido ostenta la primera posición en el
comercio de divisas tradicional (32%) así como de derivados (36%); se ha
producido un incremento del 37% y del 131% respectivamente entre 1995 y 1998. El
mercado de cambios de este país está dominado por el comercio interbancario,
que acapara el 83% del negocio en el comercio de divisas tradicional. Otras
instituciones financieras, como los fondos de pensiones, son responsables del
9.5% y las instituciones no financieras del 7.3%. Las diez primeras compañías
contabilizan el 50% del comercio en el Reino Unido (1989: 35% y 1995: 44%) y el
51% en el mercado de cambios estadounidense. El top 20 del Reino Unido acapara
el 69% del negocio. Hay que resaltar que las instituciones extranjeras en el
mercado inglés alcanzaron el 85% de las compras y ventas de 1998. Las más
activas por países son las de: Norteamérica (49%), la UE exceptuando Gran
Bretaña (18%), el Reino Unido (15%) y Japón
(7%). En 1998, la mayor
cuota de la negociación total en el Reino Unido, por monedas se la llevaron las
transacciones Dólar Americano (US$)/Marco Alemán (22%). Libra Esterlina/US$
(14%), US$/Yen (13%), US$/Franco Suizo (6%), US$/Lira (6%), US$/Franco Francés
(5%) y US$/otras monedas de la UE (12%). US$/otras monedas, incluyendo el
negocio de los mercados emergentes contabilizaron un 7% (ver Recuadro
siguiente).
Fuente:
Thom/Paterson/Boustani (1998)
Londres
es el mercado de divisas más grande del mundo, con un margen considerable.
(Valdez 1997: 170), indica cuatro factores que explican su importancia:
Mientras
que el peligro de inestabilidad en los tipos de cambio es generalizado, la
actividad negociadora se concentra en unos pocos mercados. El
65% del comercio de divisas tradicional de 1998 tuvo lugar en el Reino
Unido (32%), Estados Unidos (18%), Japón (8%) y Singapur (7%). Alemania contó
con más del 5%, seguida de cerca por Suiza, Hong Kong y Francia con un 4% cada
uno. (BIS 1998: 8). En 1998, el comercio de divisas en el Reino Unido fue 118
veces mayor que su PIB.
4.
Países en Vías de Desarrollo
Frecuentemente las inquietudes sobre la inestabilidad del mercado financiero, se centran en el efecto perturbador de la movilidad de los capitales en las economías industriales avanzadas. Pero el impacto suele ser mucho más pronunciado en los países en vías de desarrollo. Sus estructuras de producción menos flexibles se ajustan más lentamente a los shocks “reales”, que las de las economías industrializadas y su pequeño sector financiero absorbe los shocks financieros con mayores dificultades. Además, los gobiernos de los países en vías de desarrollo tienen menos capacidad que los de los países ricos para contrarrestar los movimientos de capital nocivos, con políticas monetarias y fiscales convencionales, por lo que el impacto de estos movimientos es aún más dañino
No
obstante, la vulnerabilidad de estos países también depende de decisiones políticas
nacionales, tomadas frecuentemente bajo la tutela de instituciones financieras
internacionales. “De este modo, muchos países latinoamericanos están
contando con la entrada de flujos de “dinero caliente” para estabilizar su
tipo de cambio nominal y frenar la tasa de inflación, al tiempo que prosiguen
con la liberalización de su comercio. Estas políticas han producido tipos de
cambio “reales” cada vez más sobrevaluados, que desalientan las
exportaciones e inflan las importaciones. Para financiar el continuo aumento del
déficit de la balanza de pagos de cuenta corriente, el país se vuelve
dependiente de un continuo incremento de la entrada de capitales, cuya
probabilidad disminuye al seguir aumentando el déficit” (Felix 1995: 4). El
FMI apoyó una política similar en Rusia, que condujo al colapso catastrófico
del rublo y de las finanzas públicas en agosto de 1998. Brasil perdió 40 mil
millones de dólares entre la suspensión de pagos rusa y su propia debacle, la
inevitable devaluación del real en enero de 1999; el impacto de la prolongada
sobrevaluación y de los tipos de interés astronómicamente altos que ésta
implica, fue desastroso para el sector privado y para las finanzas públicas.
Aunque
la mayoría de las transacciones en el mercado de divisas tuvieron lugar entre
monedas de países desarrollados, la participación de los países en vías de
desarrollo ha aumentado durante los últimos años. Según el informe anual n.68
del BIS , el volumen de negocio local diario en monedas de países emergentes
aumentó de US$25 mil millones en abril de 1995 hasta US$60 mil millones en
octubre de 1997. Como parte de esa suma, el valor en dólares del volumen del
negocio en Asia decayó entre abril y octubre de 1997. El bath tailandés sufrió
una devaluación el 1 de julio de 1997 y otras monedas fueron atacadas poco
después. En 1998 los datos de cambio de monedas de Gran Bretaña incluían por
vez primera un apartado “monedas de países emergentes”: el volumen de
negocio bruto de estas divisas se estimó en $12,5 mil millones de dólares
diarios. El ranking de monedas asiáticas en Nueva York y Londres es similar,
pero las monedas de Europa del Este se negocian más en Londres, y las de
Latinoamérica en Nueva York (cf. Thom/Paterson/Boustani 1998: 351).
Unas
cuantas teorías
La
discusión acerca de los impuestos sobre transacciones de divisas está centrada
en problemas técnicos y políticos. Los problemas “técnicos” lo son a su
vez políticos, en el sentido de que provienen de teorías económicas
diferentes. Mientras que Friedman argumenta que los problemas del mercado de
divisas se deben atribuir a políticas nacionales inconsistentes, Tobin, como
Keynes antes que él, atribuyen la inestabilidad a distorsiones del mercado
debidas a la asimetría de la información y al comportamiento gregario de los
inversores (cf. Eichengreen y Wyplosz 1996: 19). Otros autores añaden el
problema del “moral hazard” , proclamando que de facto, la financiación de
la deuda por parte de las instituciones internacionales y de los gobiernos de
los países prestamistas, provoca distorsiones del mercado y comportamientos
irresponsables.
No
obstante, para apreciar el efecto que un impuesto tendría sobre la moneda, sería
útil definir lo que es el dinero y la moneda. Según el pensamiento neoclásico,
el dinero es simplemente una mercancía, pero en realidad, el dinero es un bien
público (comparable al lenguaje o al sistema legal), emitido por el banco
central. Posee un valor establecido por la confianza y la valoración de los
inversores y los ciudadanos, así como por la política del banco central. Por
lo tanto, el dinero es una institución social y como tal, una parte esencial de
la infraestructura de la economía de mercado. Bajo esta luz, el Impuesto Tobin
se puede entender como un instrumento que ayude a restaurar la función pública
del dinero. Si existe una especulación autodestructiva en el sistema monetario,
ésta debe corregirse y controlarse y el impuesto puede ser un instrumento
apropiado para este propósito.
Principales
argumentos contra los impuestos sobre las transacciones de divisas
Janet
G. Stotsky (1996)[6], economista de la División de Política de Impuestos del
Departamento de Asuntos Fiscales del FMI, coloca diversos argumentos contra los
impuestos sobre las transacciones de divisas:
No existen pruebas
de que dichos impuestos reduzcan la volatilidad de los mercados y seguramente no
pararán los ataques especulativos. De hecho los costos de las transacciones han
bajado durante los últimos años, sin que haya aumentado la volatilidad.
Estos impuestos
reducirán la eficacia del mercado, al inhibir las transacciones, induciendo a
los inversores a quedarse con una cartera menos deseada y disminuyendo
potencialmente los arbitrajes estabilizadores. Además esos impuestos aumentarían
los costos de capital, lo que llevaría a tasas más bajas de formación de
capital y de crecimiento económico. La motivación de los agentes en los
mercados financieros no está suficientemente clara y no hay manera de gravar sólo
a los negociantes desestabilizadores.
Además,
explicita las enormes dificultades políticas y administrativas para implementar
un impuesto de este tipo:
La movilidad de las
transacciones financieras facilitaría evitar el impuesto, a menos que estuviera
aceptado internacionalmente y administrado por cada gobierno. Las reglas de
aplicación deberían ser establecidas bajo un consenso internacional. En la práctica
se ha demostrado que es complicado lograr que los diferentes países se pongan
de acuerdo en áreas de la política fiscal, incluso grupos relativamente homogéneos,
como los países miembros de la Unión Europea.
La utilización de
los ingresos provenientes de este impuesto parece ofrecer aún más
dificultades. La idea de que estos ingresos pudieran financiar a las Naciones
Unidas, por ejemplo, recibió una gélida acogida por parte de EE.UU.
Los
economistas del FMI no son los únicos en criticar los impuestos sobre las
transacciones de divisas. FitzGerald (1999), proveniente de la más pura tradición
keynesiana, cree que estos impuestos “tendrían poco efecto sobre los flujos
especulativos, y sería imposible recaudarlos en vista de la complejidad, la
velocidad y sobre todo por la movilidad de las operaciones de cambio entre los
países, sin pensar en las transacciones con los paraísos fiscales".
Volatilidad
y eficiencia del mercado
Como
hemos discutido aquí, es cierto que un Impuesto Tobin no detendrá por sí sólo
los ataques especulativos sobre las monedas, aunque debería llevar a
fluctuaciones menores y reconducir los capitales hacia inversiones más
productivas. Por otro lado, es cierto que no hay pruebas de la eficacia de
impuestos sobre transacciones de divisas con un recargo Spahn, pero como estas
políticas no han sido implementadas hasta ahora, es demasiado temprano para
sacar conclusiones. Está claro que países como India, que no han levantado los
controles sobre el cambio de su moneda, son menos vulnerables a los flujos volátiles
de capital aunque, por otra parte, también han perdido por ello algunas
inversiones exteriores de larga duración. Todo esto refuerza la idea de que es
necesario encontrar otros tipos de regulación y control en los países
exportadores e importadores de capital para poner freno a la volatilidad. Un
impuesto sobre la transacción de divisas debería verse como parte de un
paquete de acciones, y debería ser evaluado como tal. En este momento debemos
hacernos dos preguntas claves: ¿cual
es su importancia dentro de dicho paquete de acciones? y ¿es suficientemente
importante como para merecerse un lugar central dentro de una campaña para
alcanzar mayor estabilidad financiera internacional?
En
referencia a la incomprensible motivación de los agentes financieros, la
siguiente cita es interesante: “una característica más controvertida de la
nueva forma del sistema financiero es que la mayor parte de sus integrantes
tienen gran interés en la inestabilidad de dicho sistema. (...) Los grandes
beneficios tienden a conseguirse
cuando hay mucha volatilidad en los mercados. Los analistas de Salomon Brothers
... lo explican con claridad: "obviamente el ambiente más desestabilizador
para una institución financiera es un ambiente de tipo relativamente
estancado” (Walmsley 1988:13). Este fenómeno es comparable al de los inmensos
beneficios que realizaron los bancos brasileños en los años de alta inflación
entre 1985 y 1994. Del mismo modo que los vampiros, los bancos “chupaban”
los beneficios de arbitraje de la inflación y tras la estabilización económica,
muchos de ellos fracasaron.
Si
los impuestos sobre las transacciones de divisas reducen la inestabilidad de los
tipos de cambio, los bancos y las instituciones financieras saldrían perdiendo
con su aplicación. Los beneficios irían a parar a otros actores económicos:
“Las empresas de comercio exterior y las inversiones extranjeras de larga
duración se beneficiarían de costos menores, debido a la menor necesidad de
protegerse contra la volatilidad de los tipos de cambio. Estas empresas se verían
apoyadas para realizar inversiones y préstamos a largo plazo, y los ingresos
del impuesto, unidos a la reducción del tamaño del sector financiero, liberarían
más recursos para un uso socialmente productivo” concluye Felix (1995: 12).
Como hemos mencionado antes, los beneficios provenientes de la reducción de los
flujos de “dinero caliente” dirigidos a los países en vías de desarrollo
son claros y la capacidad de los bancos centrales para influir sobre los tipos
de cambio aumentaría.
Stotsky
argumenta que “durante los últimos años los costos de las transacciones han
descendido significativamente para los participantes en los grandes mercados de
cambio de divisas, acciones y derivados, sin que se haya producido ningún
aumento en la volatilidad de dichos mercados” (Stotsky 1996: 2). Esto ha
podido ocurrir durante los años 70 y principios de los 80, pero no en los 90.
El crack de 1987, la turbulencia de las monedas de la UE en 1992 y 1993, el
colapso del Banco Baring, la debacle del fondo LTCM, y las crisis asiática,
rusa y brasileña hacen que los argumentos que defienden el mercado libre suenen
menos convincentes. Los primeros tiempos de euforia sobre el aumento de
eficiencia a partir de la liberalización
y globalización de los mercados financieros han dado paso a la preocupación
sobre las dinámicas desestabilizadoras y la pérdida de autonomía monetaria y
fiscal de los gobiernos.
La realidad es que la volatilidad de los mercados financieros inducen a los agentes a reducir los riesgos de pérdidas tomando posiciones de corto plazo, para las cuales existen cada día más y más instrumentos de protección. Estos instrumentos, que supuestamente reducen los riesgos, se vuelven fuentes de mayor inestabilidad, como quedó demostrado con la debacle del LTCM. Se ha desencadenado un perverso efecto en espiral. Como las transacciones a corto plazo aumentan los beneficios y hacen que la innovación financiera sea más lucrativa, el efecto agregado es que se asignan más y más recursos físicos y humanos a las finanzas, al tiempo que se penaliza la formación de capital real (cf. Felix 1995:
Antes
de repartirse la tarta, hay que cocinarla..
Según
Schmidt (1994: 6) “a menos que se imponga un impuesto uniforme a nivel mundial
para todos los instrumentos del mercado de divisas, el impuesto será muy poco
efectivo. Teniendo en cuenta la importancia de centros financieros
internacionales como Singapur o Hong Kong, incluso un impuesto coordinado por
las G10 no sería efectivo”. De hecho, si se cuenta con un acuerdo
internacional sobre dicho impuesto, los desafíos sobre el modo de recaudación
y sobre el control de la evasión de capitales parecen superables. Dado que los
grandes bancos internacionales manejan la mayoría de las transacciones de
divisas (ver recuadro 5), y que ellos están bien controlados por las
autoridades reguladoras y fiscales, la recaudación no debería suponer un gran
problema. Tobin ya respondió al problema de la utilización de paraísos
fiscales, proponiendo que los centros fiscales que apliquen el impuesto, de
donde provendría la mayoría de los ingresos, regularan o impusieran impuestos
adicionales a las transferencias provenientes o dirigidas a centros que no lo
cobraran (cf. Halifax 1996). FitzGerald (1999) señala que “el argumento de
que los paraísos fiscales son estados autónomos y, por lo tanto, no se les
puede obligar a cooperar no tiene sentido -
su misma existencia depende de la protección de un miembro del G7.” También
se ha propuesto que la implementación del impuesto por un país se haga condición
necesaria para ser socio del FMI.
Los
sustitutos que ingenia el mercado para evitar los impuestos constituyen un
peligro para el Impuesto Tobin, al igual que para todas las medidas reguladoras
y fiscales. A pesar de ello, según la Iniciativa Halifax, “aunque los
sustitutos a transacciones spot ya existen, éstos son espinosos, actualmente más
caros y de menor liquidez. Finalmente, si también se aplica un impuesto a los
sustitutos, llegará un momento en el que los agentes encontrarán que es
preferible utilizar transacciones spot, aunque éstas estén sujetas a
impuestos. Es difícil saber cuando llegaremos a ese punto de equilibrio, y
decidir como lo administraremos, aunque no es imposible. Irónicamente, son los
agentes financieros más sofisticados, los que están mejor preparados para
utilizar instrumentos alternativos con el objetivo de eludir el impuesto; ellos
mismos constituyen el objetivo prioritario de dicho impuesto. Este es un
problema importante. Aún así, si los mercados ingenian métodos para eludir
los impuestos, los reguladores pueden ingeniar nuevos controles. Una modelización
del problema podría contribuir a solucionarlo.” (Halifax 1996).
Para
la gestión de un impuesto sobre las divisas, la Iniciativa Halifax sugiere lo
siguiente: “La planificación y la implementación de la recaudación del
impuesto debería ser realizada por algún organismo internacional, como el FMI,
el Banco Mundial, una agencia de las Naciones Unidas, o el Banco de Pagos
Internacionales. Los bancos o gobiernos nacionales
deberían ser los organismos recaudadores. Las transacciones se deberían tasar
en el lugar donde se negocian, en el mercado en que se realice la transacción
(mejor que en los lugares donde se contabilizan, ya que podrían contabilizar
solo las transacciones netas)” (ibid).
Repartiendo
la tarta
Para
la distribución de los ingresos derivados del impuesto, se ha sugerido que el
50% del ingreso se quede en el país
recaudador y el resto se distribuya entre organizaciones internacionales, por
ejemplo, entre la ONU, el FMI y el Banco Mundial, a partes iguales o en otras
proporciones. El gran reto será persuadir al G7 y sobre todo, a los EE.UU. para
que acepten la pérdida de influencia que sufrirían en el momento en que estas
organizaciones tuvieran una fuente de ingresos más independiente. Esta cuestión
concierne principalmente a la ONU, sobre cuyo funcionamiento los americanos se
quejan y al parecer, con bastante fundamento. Y también compete a las
instituciones financieras internacionales, como importantes mecanismos de
influencia de los países ricos. Existe también el problema de aumentar los
recursos de las instituciones financieras, en particular del FMI, sin conseguir
progresos hacia un funcionamiento más democrático. Dejando de lado las
cuestiones sobre el papel, el rendimiento y la financiación de las
organizaciones internacionales, existe actualmente muy poca voluntad política
en los países industrializados de aumentar los gastos dirigidos a cualquier
tipo de cooperación al desarrollo, que podría ser realizada con o sin el
Impuesto Tobin.
Otro
problema sería que los ingresos derivados del impuesto podrían volverse
demasiado tentadores para los gobiernos. Haciendo cuentas a Grosso modo, llegaríamos
a la conclusión de que los ingresos podrían elevarse a 284 mil millones de dólares
cada año.[7] Del total, un tercio se recaudaría en Gran Bretaña. Cuando uno
recuerda hasta donde el gobierno británico estaba dispuesto a llegar para
mantener su reembolso de 2 mil millones de libras en la UE, no es difícil
imaginarse las controversias políticas que rodearían al impuesto. En parte
debido a este problema, Karl y Langmore hacen la proposición más modesta de
que los países en vías de desarrollo con menores ingresos retengan el 100% de
la recaudación, los países con ingresos mayores un 90% y los países con altos
ingresos, un 80% (cf. ul Haq/Kaul/Grunenberg 1996: 267). Está claro que las
cuestiones que rodean la distribución de los ingresos son muy complejas. Habría
que negociar duramente para conseguir que se dedicara una porción significativa
para el desarrollo sostenible, para asistencia humanitaria en los países en vías
de desarrollo y para reformas de instituciones internacionales, con el fin de
tornarlas más democráticas.
6.
El reto político
Donde
se sitúan los gobiernos
El
mayor reto al que se enfrenta la idea del Impuesto Tobin es de tipo político.
Este impuesto fue propuesto por un prestigioso economista, y muchos otros
especialistas del área reconocen su potencial como freno a la volatilidad[8].
La propuesta es sorprendentemente clara y se encuentra relativamente bien
estudiada. Es fácil que los ciudadanos la acepten, ya que es un impuesto sobre
las empresas y no sobre el público en general (aunque se ha demostrado que es
mucho más difícil imponer impuestos progresivos a los actores financieros y
empresariales que impuestos sobre el valor añadido a los ciudadanos).
Pese
a todo ello, los líderes políticos americanos y las instituciones financieras
internacionales se oponen o ignoran la idea. En un reciente artículo de 22 páginas
de la revista The Economist, “Informe sobre las Finanzas Globales” (30 de
Enero de 1999) que repasa detalladamente las proposiciones para una nueva
“arquitectura financiera internacional”, no dedica ni una sola palabra a
impuestos sobre transacciones de divisas. El G7 discutió la idea en la reunión
de Halifax en 1995, pero sin reseñarlo en la agenda oficial y sin decidirse a
proseguir las discusiones en el futuro. Según el Ministerio de Finanzas Británico
(febrero de 1999), el G7 no tiene en cuenta la idea del impuesto cuando estudia
cómo aumentar la estabilidad de los mercados de cambio. En parte, esta oposición
se debe al complejo asunto de la redistribución de los ingresos, derivados del
impuesto. El gobierno británico no mantiene ninguna opinión sobre el asunto,
aunque algunos políticos y altos cargos parecen receptivos a la idea.
Sin
embargo, según la Iniciativa Halifax, los gobiernos francés y australiano han
defendido en el pasado la idea de un impuesto sobre las transacciones de
divisas. El Primer Ministro de Malasia declaró que el comercio de divisas “es
innecesario, improductivo y completamente inmoral”, añadiendo que “debería
ser parado”. Los miembros de la APEC (Cooperación Económica Asia-Pacífico),
han discutido la propuesta, aunque no han realizado ninguna declaración de
apoyo.
En
1998, ATTAC, una asociación francesa, comenzó a sondear las posiciones de los
partidos políticos, ministros, diputados y políticos sobre el impuesto
(http://attac.org/fra/list/doc/ruch.htm). Los resultados muestran que el
impuesto es apoyado principalmente por partidos ecologistas y de izquierdas. En
Canadá, Suiza, Alemania, Francia y en el Parlamento Europeo se han discutido
mociones sobre dicho impuesto. El signo más alentador llegó en marzo de 1999,
cuando el Parlamento canadiense aprobó con gran mayoría una moción presentada
por un diputado a título personal, en la que se decía: “En opinión del
Parlamento, el gobierno debería promulgar y liderar la creación de un impuesto
sobre las transacciones financieras en coordinación con la comunidad
internacional”. Este hecho supone un paso muy importante ya que, como Canadá
es un miembro del G7, coloca los impuestos sobre las transacciones de divisas de
nuevo en la agenda internacional.
Controlando a los piratas financieros
Refiriéndose
a la reunión de Halifax del G7, en la que se discutió sobre el Impuesto Tobin,
los Verdes canadienses escribieron: “Al afirmar que la especulación
financiera y particularmente la de divisas, debería estar tasada, se habría
realizado una declaración moral que al menos, hubiera dado a conocer el
problema. ¿ Acaso ellos no querían sugerir este tipo de moral ? Cuando dicen
que este impuesto no podría imponerse, ellos mismos asumen que los
especuladores de divisas actuarían de una forma delictiva y que intentarían
evitar pagar un impuesto legalmente establecido. La situación actual es similar
a la que existía cuando las travesías oceánicas crearon la posibilidad de
mayor movilidad. Algunas personas consiguieron barcos y se dedicaron a asaltar
otros barcos y ciudades costeras. La piratería se controló, en primer lugar,
cuando las naciones cooperaron para que los océanos se volvieran territorios
con ley. Quizás deberíamos fundar un nuevo orden antes de que los piratas
financieros se apropien de toda la
riqueza del mundo.”
(http://www.green.ca/issues/econo/Todin.html).
Al
principio de los años 90, el Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo
(PNUD) promovió el Impuesto Tobin y durante la preparación de la Cumbre
Mundial para el Desarrollo Social de Copenhagen de 1995, aparecieron muchos
estudios al respecto. Cuando la propuesta recibió una gélida acogida por parte
de los políticos norteamericanos, la ONU dejó de promover la idea. Pese a
ello, un reciente estudio de la Comisión Económica de América Latina y el
Caribe en prevención de crisis apoya la creación de un impuesto sobre las
transacciones financieras internacionales, sin mencionar a Tobin
(http://www.eclac.cl/espanol/portada/crisisfinanciera.htm). Es de esperar que
las organizaciones de la ONU se mantengan favorables al impuesto, principalmente
debido al atractivo de los ingresos.
Pero
como muestra el informe de opinión de ATTAC, existe un largo trecho entre las
buenas ideas y su aplicación. “Ahora que los mercados financieros se
encuentran en crisis, el Impuesto Tobin debería parecer más interesante para
las organizaciones políticas y los gobiernos. Pese a ello, las respuestas a
nuestro cuestionario todavía son muy tímidas. La idea del impuesto está en el
aire desde hace bastante tiempo, pero aún nadie se ha atrevido a ocuparse del
asunto con firmeza y cubriendo todos sus aspectos. Los pocos estudios detallados
que hemos visto tratan los aspectos técnicos del Impuesto Tobin, pero ninguno
trata la dimensión social de dicha propuesta. Si realmente queremos que el
Impuesto Tobin salga a la luz un día, a nosotros nos incumbe proveer a los
distintos grupos políticos de planes de implementación. Si lo que se quiere es
movilizar a la opinión pública, también necesitamos formular propuestas específicas sobre el aspecto social (quién recauda el impuesto, quién
lo distribuye y a quién)”.
Iniciativas/redes
que promueven el Impuesto Tobin
En
la actualidad son muchas las organizaciones y redes que se muestran activas con
relación al Impuesto Tobin:
· Canadá: La
Iniciativa Halifax es una coalición de grupos ecologistas, de promoción del
desarrollo, de la justicia social y de la iglesia, sin ánimo de lucro. Tal y
como lo vemos ahora, en Canadá es donde el asunto ha avanzado más, y ésta
parece ser una red muy activa.
(http://www.sierraclub.ca/national/halifax/issues_info/tobin_tax.htm).
· EE.UU. Existe una
iniciativa sobre el Impuesto Tobin en California, dirigida por el Centro para el
Desarrollo Económico Medioambiental (Center for Environmental Economic
development), que recientemente lanzó una declaración para ser firmada por
ciudadanos y organizaciones y una red relacionada con ellos en San Francisco,
con académicos, abogados, grupos ecologistas y de promoción del desarrollo.
Existen muchos grupos trabajando en asuntos relacionados con las finanzas.
(http://www.igc.apc.org/globalpolicy/finance/alternat/)
· Gran Bretaña: War
on Want lanzó una campaña de apoyo al impuesto en abril de 1999, antes de las
reuniones del Banco Mundial y del FMI de primavera - se ha publicado un resumen
y un folleto sobre el Impuesto Tobin y el sistema financiero.
(http://www.gn.apc.org/waronwant/campaign.htm).
· Francia: ATTAC
(Asociación para la tasación de las transacciones financieras y la ayuda a los
ciudadanos) (http://attac.org). ATTAC se lanzó a partir del artículo
“Desarmar a los mercados” publicado en Le Monde Diplomatique por Ignacio
Ramonet en diciembre de 1997. ATTAC se constituyó oficialmente en junio de 1998
por un grupo de empresas editoriales, sindicatos y asociaciones (entre otras, la
mayor asociación de desempleados de Francia) con el propósito de defender el
Impuesto Tobin y otras medidas políticas relacionadas con dicho impuesto. ATTAC
también está abierta a socios individuales. Seis meses más tarde, ATTAC
contaba con alrededor de 5000 miembros y una docena de comités locales. ATTACs
también han surgido en Suiza, Canadá (Quebec) y Brasil.
· Brasil: Además del
comité ATTAC, varias ONG’s están trabajando con interés en los impuestos
sobre las divisas. Entre otras, Rede Bancos, que está preparando una sesión pública
sobre los flujos de capital y el Impuesto Tobin en el Congreso.
· CISDE, la coalición
de agencias católicas por el desarrollo, ha estado defendiendo la idea de la
tasación de la especulación sobre las divisas en el CSD. Junto con Cáritas
Internacional y Justicia y Paz Europea, lanzaron un documento sobre los
impuestos a la transacción de divisas, en el cual el autor abogaba en favor de
la propuesta de dos bandas de Spahn (Danny Cassimon 1999). CISDE y la Coalición
Suiza de Organizaciones para el Desarrollo organizaron un taller de trabajo con
Spahn en la cumbre de Colonia (junio de 1999), en parte como una oportunidad
para crear lazos entre las ONG’s que trabajan en este asunto. La tasación de
la especulación también formará parte de la agenda de “lobbying” del
CISDE en el Copenhangen +5 review del año 2000. Para esta ocasión, el CISDE
puede colaborar con el Consejo Mundial de Iglesias y con APRODEV, una red de
organizaciones de desarrollo protestantes.
7.
Conclusiones y comentarios sobre una posible campaña
Viabilidad
política
Simplemente
para introducir la cuestión del impuesto sobre las divisas en la agenda
internacional, habrá que librar una feroz batalla. Mientras que las recientes
crisis han abierto la discusión sobre toda una gama de reformas financieras y
los agentes políticos buscan respuestas, la idea del Impuesto Tobin no se
perfila como una de las escogidas. Además, el temor a nuevas crisis ha
descendido, y casi se puede respirar una atmósfera de satisfacción en una
parte de la clase financiera, sobre todo en los EE.UU. Pese a ello, continúa la
preocupación sobre la turbulencia de los tipos de cambio en varios gobiernos y
entre los empresarios. Recientemente Japón, Francia y Alemania han hecho un
llamamiento para la estabilización de los mercados por medio de una fijación
de los tipos de cambio entre las tres divisas principales - dólar, yen y euro.
Si la economía americana sufriera alguna época turbulenta, lo que es posible
dadas las características insostenibles de su crecimiento, el escenario político
podría cambiar significativamente, y podríamos asistir a una apertura hacia
medidas políticas hasta ahora inexistentes en la agenda internacional.
Cualquier
propuesta sobre la distribución de los ingresos procedentes del impuesto (para
los gobiernos que lo recauden, la ONU, las instituciones de Bretton Woods,
programas de ayuda o de desarrollo, etc.) va a encontrar una dura oposición por
parte de uno u otro de estos actores. Los países donde se encuentran los
mercados de transacciones de divisas querrán guardarse el dinero para ellos,
los países en vías de desarrollo pedirán recursos para el desarrollo y los
principales países industrializados no querrán liberar a las organizaciones
internacionales de sus ataduras financieras. Este problema saca a relucir la
cuestión del arbitraje político entre los dos objetivos del impuesto y las
decisiones estratégicas asociadas. La propuesta más viable políticamente
permitiría a los gobiernos recaudadores del impuesto a quedarse con la mayor
parte del dinero, quizás con una pequeña contribución para las organizaciones
de desarrollo, organismos internacionales y otras “buenas causas” que los países
industrializados aprueben. En otras palabras, si queremos que se acepte este
impuesto debido a su efecto estabilizador, probablemente sea necesario
sacrificar en cierto grado el aspecto de financiación del desarrollo,
manteniendo las expectativas y las propuestas a un nivel modesto. Esta es
posiblemente la mejor opción, sobre todo porque una vez que el impuesto se
instaure y empiece a funcionar, puede ser posible asignar gradualmente más
recursos hacia las “buenas causas”. Se puede aplicar un argumento similar a
la discusión entre las propuestas Tobin
y Spahn, ya que ésta última aumenta la complejidad y las controversias del
asunto. Al pedir demasiado, uno se arriesga a no conseguir nada.
Aliados
potenciales:
Está
claro que la capacidad de influir en la política se basa en tener aliados. Las
organizaciones de la ONU son potenciales partidarios del impuesto, así como los
países que han sufrido la volatilidad de los capitales, los que quieren asignar
más recursos al desarrollo o los que serían recaudadores del impuesto. Los países
industrializados más progresistas también podrían apoyar la propuesta,
incluyendo Suecia y Noruega, ya que ellos mismos han sufrido ataques
especulativos contra sus monedas.
En
1998 varias ONG’s han lanzado iniciativas de apoyo al Impuesto Tobin tanto en
países desarrollados como en países en vías de desarrollo - ATTAC Brasil,
activa en São Paulo es una de ellas. Las redes de ONG’s de los países en vías
de desarrollo que se han visto más afectados por la especulación financiera
internacional podrían ser apoyadas como parte de una campaña internacional.
Las redes de apoyo al Impuesto Tobin que ya existen en Europa y Norteamérica
podrían ser otros socios en esta batalla. Además de esta creciente, pero aún
modesta actividad centrada en el Impuesto Tobin, las ONG’s, iglesias,
sindicatos y otras organizaciones que trabajan en asuntos relacionados con las
finanzas internacionales podrían incorporar la propuesta de este impuesto. Un
compromiso mayor de la CIDSE y de las organizaciones ecuménicas podría ser
posible de realizar a partir del importante papel que ellas tienen para la campaña
del Jubileo.
El
concepto de un impuesto sobre las transacciones de divisas llega fácilmente al
público, a pesar de que los detalles operacionales sean complejos. El propio
nombre “Impuesto Tobin” representa una ventaja en la realización de una
campaña pública, como comentamos anteriormente. Muchos países desarrollados,
incluyendo el Reino Unido, han sufrido hace poco la experiencia de la
inestabilidad monetaria y los efectos de la especulación. Esto ayuda a sus
ciudadanos a darse cuenta de que son parte del problema y de que necesitan
entender la dimensión del mismo. El éxito de las campañas de condonación/aligeramiento
de la deuda, muestra que las cuestiones financieras pueden movilizar al público
y pueden ofrecer un marco para trabajar otros temas como el Impuesto Tobin.
También es notable que en 1998, el 32% de las transacciones de divisas fueron
negociadas en Londres, lo que podría ser objeto de mayor investigación y usado
en campañas.[9] Las cuestiones relacionadas con un Impuesto Tobin y otras políticas
internacionales necesarias para regular adecuadamente el sistema financiero son
“connaturales” a las redes globales y federaciones mundiales como Oxfam
Internacional.
La lista de posibles actividades de promoción del Impuesto Tobin de la
Iniciativa Halifax
2.
Modelar los impactos del Impuesto Tobin aplicados sobre:
-
diversas tasas
-
diferentes instrumentos financieros
-
en lo que se refiere a las consecuencias medioambientales, sociales y económicas.
3.
Análisis de costos completos y detallados, incluyendo los gastos de
funcionamiento de una agencia internacional de supervisión.
4.
Analizar, evaluar y elegir una agencia internacional de supervisión adecuada.
Realizar una propuesta para dicha agencia.
5.
Unir la aplicación del programa a otros beneficios, para promover apoyo al
mismo.
¿
Qué se podría conseguir con una campaña a favor del Impuesto Tobin ?
El
Impuesto Tobin podría contribuir a reducir la inestabilidad de los mercados de
divisas, lo que a su vez reduciría la incidencia y la gravedad de las crisis
económicas, y de los costos sociales asociados. Pese a ello, el “dinero
caliente” sólo es una parte del problema de las crisis que hemos visto en los
años 90, y las transacciones de divisas son sólo una parte del problema del
“dinero caliente”, por lo que los efectos beneficiosos del Impuesto Tobin
aplicado aisladamente no deberían ser sobrevaluados. Por lo tanto, la campaña
debería incluir la propuesta de creación del impuesto, y darle incluso una
importancia relativamente grande, pero siempre formando parte de una serie de
recomendaciones de reformas políticas e institucionales. A nuestro parecer, un
impuesto sobre las transacciones de divisas aunque no representa la solución
para la estabilización, vale la pena que se le preste atención si se toma en
consideración también su función de generación de ingresos.
Incluso
si una propuesta del tipo Impuesto Tobin no llega a prosperar en un futuro próximo,
la campaña puede ser beneficiosa en el sentido de que puede poner en guardia a
los políticos y al público en general sobre los asuntos concernientes a las
finanzas internacionales y sobre la necesidad de repuestas políticas
coordinadas internacionalmente. La idea de una tasación y regulación global
tiene ciertamente un gran futuro.
La
segunda dimensión de la propuesta -
la generación de grandes cantidades de dinero dedicables al desarrollo, a la
ayuda humanitaria, a las
actividades de salvaguarda de la paz, a la protección medioambiental, etc. - es
supremamente atractiva. Aunque acabe diluida ante la realidad del juego político,
significaría un gran paso adelante, también en términos de avances en la
cooperación intergubernamental y en el concepto de ciudadanía global.
Repetimos que aunque se logren pocos avances en un futuro próximo, lanzar la
idea aporta por sí sola beneficios educativos. Necesitamos disponer de ideas
radicales, sólo realizables a largo plazo, junto con propuestas más prácticas,
que puedan aplicarse en el presente. De todas formas, como ya se ha dicho,
cuanto más visionarias sean las propuestas de utilización de los ingresos del
impuesto, más difícil será conseguir su aceptación. La mejor estrategia
parece ser la de promover las propuestas menos controvertidas, en lo que se
refiere a la utilización de los ingresos, para a largo plazo, intentar aumentar
el porcentaje dedicado al desarrollo. También deberíamos estudiar y promover
otras formas de tasación de los capitales y de las empresas coordinadas
internacionalmente, como un medio de generación de ingresos, esencial para el
desarrollo social y económico.
Referencias
ATTAC
(Association pour une taxation sur les transactions financières pour l’aide
aux citoyens) (Asociación para la tasación de las transacciones financieras y
la ayuda a los ciudadanos) (http:/attac.org)
Barry
Eichengreen y Charles Wyplosz, 1996, “Taxing international financial
transactions to enhance the operation of the international monetary system”
(Tasar las transacciones financieras internacionales para mejorar el
funcionamiento del sistema monetario internacional) en: ul Haq/Kaul/Grunberg
Barry
Eichengreen, James Tobin y Charles Wyplosz, 1995 “Two cases for sand in the
wheels of international finance” (Dos casos de arena en las ruedas de las
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Stephen
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mercados financieros mundiales), McMillan
---------------------------------------------------------------------------
[1]
Se dice que los mercados de divisas son volátiles, cuando las variaciones en
los tipos de cambio son excesivas, en relación a hechos económicos
subyacentes, tales como crecimiento y empleo.
[2]
El cálculo se basa en 240 día útiles
al año. El ejemplo es bastante simplista, ya que no tiene en cuenta que los
mercados de divisas se basan en “round trips”, debido a las operaciones
centralizadas en dólares. “Cuando una empresa francesa llama a su banco para
comprar dólares canadienses, el banco comprará dólares americanos con los
francos franceses y con los dólares americanos compra dólares canadienses. El
mercado está ligado al dólar y funciona de esta forma más simple y más fácil
, incluso si existe ‘double counting’. Tratar de negociar directamente
cualquier par de monedas sería demasiado complicado. El Banco de Inglaterra,
supervisor del mercado londinense (...) observó en
abril de 1995 que más del 80%
de las operaciones hacían referencia al dólar” (Valdez 1997: 162-163).
[3]
El impuesto pagado por las compañías alemanas, por ejemplo, cayó en un 18.6%
entre 1989 y 1993, y su contribución sobre el total de ingresos impositivos pasó
del 35%
al 13% entre 1960 y 1995.
[4]
Cuando dispara el mecanismo, resultarían ingresos, pero mínimos e
impredecibles (nota de los autores).
[5]
Por ejemplo, el actual fuerte gravamen en Malasia, sobre el capital deseoso de
abandonar el país con premura, o hasta hace poco, el requisito chileno de un
depósito obligatorio del 30% de las entradas de capital, durante el período de
un año. Como los especuladores de acciones, bonos y divisas mueven el dinero en
minutos, horas o días, la política chilena significó una barrera efectiva.
Tras la crisis mejicana, mucho dinero salió de América Latina, pero
permanecieron las inversiones en Chile.
[6]
El artículo de Stotsky es una respuesta a la propuesta antes comentada de
Spahn, aunque sus argumentos son aplicables también a la idea original de
Tobin.
[7]
Estos cálculos suponen una base de tasación de US$1,85 billones, valor
negociado diariamente en el mercado de divisas y los mercados de derivados
asociados (números de abril/98-compare recuadro 4). Sobre esta base aplicamos
las hipótesis de Félix de que: 1) la tasa del impuesto es de 0,2%, 2) tenemos
240 días útiles al año, 3) 20% de las transacciones (gubernamentales, bancos
centrales, de organismos internacionales) son excluidas del impuesto, 4) 20%
evaden el impuesto, 5) el volumen de las transacciones de divisas se reducen en
50% debido al impacto del mismo impuesto.
En
realidad, las variables principales a ser definidas en una negociación política,
serían: la tasa del impuesto, los tipos de transacciones gravadas (“spot”,
“forward” y “hedge” o sólo transacciones “spot”) y las excepciones
(transacciones gubernamentales, oficiales, transacciones de pequeño valor,
etc.).
[8]
Ver ul Haq/Kaul/Grunenberg (1996). Para una visión rápida leer el excelente
Documento de Debate de Halifax (1996).
[9]
Actuar sobre compañías de fondos de pensiones y seguros de vida para que
adopten códigos de conducta a la hora de “invertir” en países en
desarrollo, podría parecer una atractiva acción paralela, pues son
susceptibles a la presión pública. Sin embargo, la investigación preliminar
de CAFOD muestra que solamente una minúscula proporción de los recursos
(probablemente menos del 0.4%), va dirigida a los mercados emergentes, que además
no necesariamente serían volátiles CAFOD (1999).