Introducción
A
pesar de los esfuerzos en los últimos años por reducir los niveles de
desnutrición y asegurar la alimentación de los grupos más vulnerables a nivel
global, estimados recientes muestran que todavía persisten cerca de 790
millones de personas en el mundo en desarrollo que no cuentan con suficientes
alimentos. Eso significa que estos hombres, mujeres y niños muy difícilmente
podrán desarrollar su potencial físico e intelectual; por el contrario, muchos
de ellos pueden perecer por falta de acceso a alimentos lo cual, en teoría,
constituye un derecho humano básico.
En
ese sentido, el mandato de la Cumbre Mundial de la Alimentación de1996 adquiere
renovada vigencia, particularmente a la luz de los constantes avances tecnológicos
que hacen posible obtener cada vez más mayores volúmenes y más variedad en la
producción de alimentos.
De
acuerdo a la teoría económica, la falta de suficientes alimentos (lo que causa
inseguridad alimentaria ) guarda relación directa con e lacceso y
disponibilidad de bienes de producción (para producir alimentos directamente) y
acceso a los mercados laborales (los que permiten obtener ingresos para la
compra de alimentos, ya sea que éstos complementan la producción directa de
los mismos o en ausencia de ésta) .
Respecto
a la disponibilidad de bienes de producción, el acceso a la tierra es un
elemento centra lya que es la base para la producción de alimentos, y en el
caso de la población rural, el eje en torno al cual se organizan los sistemas
de producción.
En
este trabajo se analiza la relación entre la seguridad alimentaria y la reforma
agraria, ésta última como medida que facilita el acceso ala tierra a la
población rural. El análisis busca determinar la importancia del acceso a la
tierra (vía reforma agraria u otros mecanismos) para alcanzar la seguridad
alimentaria de la población rural.
Con
ese fin primero se presenta una breve revisión de los diversos enfoques sobre
seguridad alimentaria, la producción de alimentos y el acceso a la tierra.
Seguidamente
se examina algunas condiciones necesarias para que el acceso a la tierra
contribuya de forma efectiva a alcanzar la seguridad alimentaria.
Finalmente,
a modo de conclusiones se resumen las implicaciones de política que se
desprenden de lo analizado en las dos secciones previas.
Seguridad
Alimentaria, la Producción de Alimentos y el Acceso a la Tierra.
El
tema de la seguridad alimentaria ha sido abordado desde varios ángulos, dentro
de los cuales el propuesto por A. Sen (1989) ha
En
breve, Sen argumenta que la capacidad de una persona para obtener suficientes
alimentos guarda relación directa con el conjunto de derechos de ésta persona
respecto a los medios que hacen posible obtener alimentos via producción propia
o comprada en el mercado(acceso a medios de producción, comercio, trabajo
asalariado u otra
Desde
esta perspectiva, el acceso a la tierra y el tipo de acceso (renta o propiedad
por ejemplo) es fundamental ya que incide directamente en la capacidad de las
personas en obtener alimentos.
Otro
enfoque sobre las causas de la inseguridad alimentaria analizan el tema en el
contexto de pobreza rural, en donde la estructura de tenencia de la tierra es
considerada un elemento central.
Así,
la desigualdad en la tenencia de la tierra es vista como uno delos principales
factores que causan pobreza y marginalidad rural enlos países en desarrollo.
De
acuerdo a esta perspectiva, la concentración de las mejores tierras en pocas
personas, obliga a los pequeños agricultores y de escasos recursos a asentarse
en lotes pequeños en tierras marginales.
Esto
afecta directamente los patrones de uso de la tierra, las prácticas agrícolas
y la preservación del medio ambiente.
A lo anterior se suma las
políticas macro-económicas que marginan al rentable (en parte debido a los
altos costos de transacción y a la falta de infraestructura productivay de
servicios que apoyen la producción agrícola).
Como
resultado, la producción de alimentos es insuficiente y las oportunidades
de obtener ingresos fuera de la parcela (que permitiría el acceso a los
alimentos via el mercado) muy limitadas.
De
igual forma, la seguridad alimentaria, la producción de alimentos y su relación
con el acceso a la tierra ha sido también analizadas en relación a los
derechos de propiedad sobre la tierra.
Esta
perspectiva busca determinar en qué medida la seguridad en la tenencia de la
tierra crea incentivos para invertir en la producción agrícola y en medidas de
conservación ambiental, que en el mediano plazo aseguran la continuidad en la
producción de alimentos.
De
acuerdo a esa perspectiva, la ausencia de derechos de propiedad o una definición
poco clara de los mismos generalmente conduce a la sobre explotación de la
tierra y sus recursos.
Como
resultado, la capacidad productiva de ésta se agota gradualmente reduciéndose
la producción de alimentos en el mediano plazo.
Por
el contrario, se considera que los derechos de propiedad claramente
definidos y asignados crean incentivos para que los agricultores inviertan en la
agricultura y en medidas de conservación
En
contraste, la inseguridad sobre los derechos de propiedad inhibe las inversiones
en la agricultura, retardando así el desarrollo rural y disminuyendo de esa
forma la producción de alimentos e incrementando la seguridad alimentaria de la
población.
Si
bien estos enfoques pueden divergir en cuanto a las causas inmediatas de la
inseguridad alimentaria, todos coinciden en que el acceso y uso del factor
tierra es vital para la generación y obtención de alimentos por parte de los
pobres rurales.
Al
respecto, la evidencia empírica parece sustentar esa proposición.
Así,
por ejemplo, en Cambodia donde la población rural ha obtenido tierras y pueden
cultivarla después de décadas de guerra, la producción de arroz aumentó en
un 64% en el período 19801997. Ghana muestra incrementos en la producción
de alimentos en un 40% en ese
En
los estados de Sergipe y Ceará, Brazil, los niveles de pobreza rural (y por
tanto, de inseguridad alimentaria) han decrecido, en parte, gracias a los
programas de distribución de tierras en esos estados.
En
breve, existe evidencia empírica que demuestra la importancia del acceso a la
tierra por parte de la población rural, para alcanzar la seguridad alimentaria.
En
ese sentido, las interrogante no es si el acceso a la tierra es fundamental para
eliminar la inseguridad alimentaria, más bien ¿bajo qué condiciones el acceso
a la tierra pueden contribuir de manera más efectiva a alcanzar la seguridad
alimentaria?
Más
específicamente cabe preguntarse ¿cuál es el contexto económico e
institucional en el cual el acceso a la tierra puede ser maximizado para
alcanzar la seguridad alimentaria? La siguiente sección trata de responder a
estas preguntas.
Acceso
a la Tierra: Es Suficiente para Alcanzar la Seguridad Alimentaria
La
importancia del acceso a la tierra es ampliamente reconocida y nopocos gobiernos
han impulsado programas de distribución de tierras entre su población rural
pobre.
De
este modo, reformas agrarias distributivas así como programas de
compra-venta de tierras han sido ejecutados con el fin de brindar elacceso a ésta,
reducir los niveles de pobreza rural y superar la inseguridad alimentaria.
No
obstante, y precisamente a partir de experiencias de programas de distribución
de tierras, es evidente que el acceso a la misma es una condición necesaria
pero no suficiente para lograr los objetivos de reducción de la pobreza rural y
por ende, de garantizar la seguridad alimentaria de la población.
En
principio, se parte de la premisa de que el acceso a factores de producción
(para el caso, tierra, capital de trabajo y tecnología) es fundamental para
superar la pobreza rural. Sin embargo, estudios sobre el tema muestran que hay
otros factores que son también básicos, y que sin ellos, los hogares rurales
difícilmente podrán utilizar efectivamente los factores de producción a su
disposición, para generar ingresos y salir de la pobreza.
Esos
factores se refieren al contexto en que operan los productores rurales, el cual
está condicionado por los mercados (acceso y tipo de mercados), el marco
institucional y los servicios públicos(infraestructura, comunicaciones, etc).
Asi,
por ejemplo, la pequeña producción agropecuaria con fines comerciales puede
ser poco rentable debido a los altos costos de transacciones (lo que incluye
obtener financiamiento para la
El
ingreso como producto del trabajo asalariado fuera de la parcela agrícola es
otro elemento que contribuye directamente al uso productivo de los
factores de producción disponibles a los hogares rurales.
Este
no sólo aporta liquidez e ingresos complementarios a la producción agrícola,
sino que en ausencia de crédito institucional comercial (el proveído por la
banca comercial pero no disponibles a los pobres rurales por falta de colateral,
el alto nivel de riesgo que implica la pequeña producción agropecuaria y los
altos costos de transacción que conllevan los créditos pequeños) permite
financiar la producción de alimentos para auto consumo de la unidad familiar.
En
consecuencia, las fluctuaciones en la demanda de mano de obra agrícola tienen
un efecto directo en el bienestar de los hogares rurales, al igual que el nivel
salarial en el sector rural (que a su vez es influenciado por la política
macro-económica).
Ello
es parte del contexto en el cual operan los pequeños productores rurales el
cual condiciona su capacidad de optimizar los recursos disponibles para generar
ingresos y asegurar su bienestar.
En
su conjunto, tanto los factores de producción (incluyendo tipo de acceso a los
mismos y formas de uso) como el ingreso fuera de la parcela pueden ser
considerados como parte del «asset portfolio» delque disponen los hogares
rurales para generar ingresos y asegurar sus
Dentro
de éste, el acceso a la tierra es central tanto desde un punto de vista
productivo (producción de alimentos y generación de ingresos)como de proveer
estabilidad a largo plazo via los asentamientos permanentes en ella (construcción
de viviendas).
En
ese sentido, la reforma agraria como medida que facilita el acceso a la tierra
puede contribuir directamente a reducir la inseguridad alimentaria y de los
niveles de pobreza rural.
Resumen
El
acceso a la tierra, en torno a la cual se organizan los sistemas de
producción y de vida de la población rural, es considerado fundamental para
reducir la pobreza rural y la seguridad alimentaria.
En
ese sentido, la reforma agraria (como una medida de distribución de tierra)
puede contribuir de forma directa a esos objetivos.
No
obstante, se reconoce que el acceso a la tierra es una primera condición
pero no la única para enfrentar el problema de la pobreza rural y la seguridad
alimentaria.
Es
preciso contar con un entorno que hagan posible/faciliten la utilización
efectiva y óptima de la tierra y sus recursos, en la producción y generación
de ingresos.
Ese
entorno incluye los mercados de crédito, sistema de apoyo a la producción
(acceso a tecnología, infraestructura) y acceso a los mercados. Al respecto,
para que la reforma agraria (u otros mecanismos de distribución de tierras) sea
efectiva como medio para paliar la pobreza y aumentar la seguridad alimentaria,
debe de conllevar (además del acceso a la tierra) medidas que contribuyan a
crear el entorno antes mencionado. _____________________________________________
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Javier Molina es Oficial de Administración de Tierras
Oficina
regional de FAO para América Latina y el Caribe
Av. Dag Hammarskjold No. 3241
Vitacura,
Santiago
Javier.Molina@fao.org
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opiniones de este documento son exclusivas del autor, no
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