Fluxos Internacionais de Capitais e Alternativas de Políticas Econômicas e Sociais
João Machado Borges Neto

Introdução

O objetivo deste trabalho é defender a necessidade da imposição de controles aos movimentos internacionais de capitais para tornar possível implementar políticas que favoreçam os interesses nacionais e, sobretudo, os interesses dos setores populares. Isso implica ir além dos argumentos usualmente apresentados pelos defensores destes controles nos debates recentes. Segundo estes argumentos, controles de capitais são necessários nos países dependentes para reduzir a vulnerabilidade externa e dar maior autonomia à formulação da política econômica destes países, sobretudo à política monetária.
Segundo o ponto de vista adotado neste trabalho, estes argumentos são corretos. No entanto, deixam de lado algumas questões extremamente importantes, se temos em vista não apenas a formulação de uma política econômica favorável ao crescimento econômico, à criação de empregos e ao desenvolvimento em geral (o que já é muita coisa, naturalmente), mas também uma política voltada para transformações mais profundas nas relações sociais, e que aponte para além da economia capitalista.
Para levar em conta também este tipo de preocupação, é preciso ir além da argumentação mais usual a favor dos controles de capitais. Antes de tudo, é preciso pôr em evidência as diferenciações de interesses entre classes sociais e entre interesses nacionais e interesses de determinadas classes. Este trabalho não procurará, no entanto, justificar este ponto de vista básico, a não ser de um ponto de vista bastante limitado, que é o de tentar mostrar que a argumentação liberal que nega esta divergência de interesses não é consistente. A existência de divergências de interesses entre as classes sociais é, portanto, assumida como um ponto de partida. Assim, serão enfatizadas as relações pertinentes entre classes. O trabalho procura situar a questão dos fluxos internacionais de capitais e do seu controle num quadro marxista.
O conceito de capital e os seus movimentos
A liberdade de movimentos dos capitais e a concepção neoclássica de capital
O argumento básico em favor da liberdade internacional de movimentos de capitais pode ser resumido da seguinte maneira:
a) o capital é tratado como um conjunto de bens reprodutíveis usados na produção, isto é, como "bens de capital", como uma "soma de riqueza produtiva";
b) os capitais tendem a fluir dos países em que obtêm um retorno mais baixo para os países em que obtêm um retorno mais alto;
c) os retornos dos capitais dependem da sua produtividade; esta, por sua vez, é inversamente relacionada com sua abundância (dizendo de outra maneira, supõe-se que a "produtividade marginal" do capital é decrescente); portanto, os rendimentos do capital tendem a ser menores nos países mais ricos, isto é, nos países em que o estoque de capital é mais elevado; portanto, os capitais tendem a fluir destes países para aqueles em que o estoque de capitais é mais baixo, isto é, para os países mais pobres;
d) esta redistribuição dos capitais no plano internacional contribuiria para maximizar seu aproveitamento e, portanto, para melhorar a eficiência da economia mundial no seu conjunto; a produtividade marginal do capital da economia mundial ficaria mais elevada;
e) seriam beneficiados principalmente os países mais pobres que, obtendo mais capital, poderiam ampliar sua capacidade produtiva; ou seja, a poupança dos países ricos seria usada para financiar investimentos nos países pobres, que poderiam, assim, acelerar seu crescimento .
Este argumento carece de qualquer base empírica . Entretanto, é útil examinar seu conteúdo teórico, pois ele diz muito sobre qual é o sentido fundamental desta discussão.
Em primeiro lugar, o raciocínio utiliza as noções de "capital" e de "quantidade de capital", bem como de relação inversa entre esta "quantidade" e a "produtividade marginal" (noções próprias à escola neoclássica ou marginalista); como foi demonstrado desde as controvérsias sobre o capital nas décadas de 1960 e 1970, elas carecem de consistência teórica. A exposição clássica desta concepção foi feita na obra do autor norte-americano John Bates Clark, no fim do século XIX. Ele distingue capital e bens de capital da seguinte maneira:
Podemos pensar no capital como uma soma de riqueza produtiva, investida em coisas materiais que estão mudando perpetuamente - que vêm e vão continuamente - embora o fundo permaneça. O capital então vive, por assim dizer, por transmigração, saindo dos corpos e entrando em outros, de novo e de novo [Clark 1899, pp. 119-20].
É com esta concepção do capital como fundo de capacidade produtiva (ele diz "soma de riqueza produtiva"), de um capital que transmigra e muda de forma, conservando sua quantidade, que Clark pôde falar de "quantidade de capital" no sentido macroeconômico (ainda que este seja composto por bens heterogêneos) para, assim, explicar a taxa de lucro pela produtividade marginal do capital. Esta concepção, no entanto, teve de ser abandonada pela teoria neoclássica com pretensões de rigor a partir das "controvérsias sobre o capital", fundamentalmente a partir das dificuldades de agregação de bens de capital heterogêneos em um único capital definido macroeconomicamente.
De fato, alguma maneira prática teria de ser definida para explicar a "transmigração" de que fala Clark. Se recusarmos uma visão mística (que não é adequada a algo tão prosaico como o capital), não há um fundo permanente de "riqueza produtiva". Há dois momentos distintos: em um o capital é composto por bens heterogêneos, que constituem de fato riqueza produtiva (podemos chamá-lo de "capital produtivo"); no outro é uma soma de valor (podemos chamá-la de "capital monetário"). Há ainda um terceiro momento, que é em geral esquecido pelos autores neoclássicos, que é o do capital como uma soma de mercadorias prontas para serem vendidas (podemos chamá-lo de "capital-mercadorias") . As passagens do capital monetário para capital produtivo, e depois do capital-mercadorias para capital monetário, dependem do sistema de preços da economia.
Tocando no mesmo problema de outra maneira, quando consideramos o capital como "soma de riqueza produtiva", ele é composto por um conjunto heterogêneo de bens; só é possível medir sua "quantidade" como "quantidade de valor". Assim, não é possível agregar "bens de capital" heterogêneos em um único capital, definido macroeconomicamente, sem passar pelos preços. O conjunto dos preços da economia só pode ser determinado num modelo de equilíbrio geral; logo, não é possível determinar a remuneração do capital, em geral chamada de taxa de juro ou de lucro, que é um preço que tem de ser determinado em conjunto com todos os outros, a partir de sua "produtividade marginal". A tentativa de fazê-lo constitui um raciocínio circular: para que a "produtividade marginal" seja determinada, todos os preços já devem ser conhecidos e, portanto, também a remuneração do capital.
Para reforçar as dificuldades desta concepção neoclássica de capital, é possível demonstrar que não existe em geral uma relação inversa entre a "quantidade de capital" e sua "produtividade marginal". Os autores fundamentais no estabelecimento destes resultados são Piero Sraffa, em seu livro de 1960 [Sraffa 1985] e Pierangelo Garegnani, em diversos trabalhos, dos quais podemos considerar mais importantes os de 1970, 1990 e 2000 [Garegnani 1970, 1990 e 2000].
Por outro lado, Luigi Pasinetti, além de ter tido também um papel central nas "controvérsias do capital", faz uma demonstração extremamente simples de por que, no contexto específico das relações internacionais, não se pode esperar que o capital flua, em geral, dos países mais ricos para os mais pobres. Pasinetti mostra que o capital deve fluir, na verdade, dos países que têm menor crescimento econômico para os que têm maior crescimento (uma vez que há uma relação positiva entre taxa de lucro, ou remuneração do capital, e taxa de crescimento) [Pasinetti 1981, especialmente pp. 247-249]. Esta última relação, aliás - entre taxa de crescimento e atração de capitais - pode ser estabelecida empiricamente, ao contrário da relação entre escassez de capitais e atração de capitais .
Levando em conta todas as questões mencionadas, não é possível tratar coerentemente o capital como uma "quantidade" composta por uma "soma de riqueza produtiva", e muito menos estabelecer uma relação inversa entre esta quantidade e sua produtividade marginal. Todo o argumento em favor da liberdade dos fluxos internacionais de capitais cai por terra.
A concepção marxista de capital e a crítica à concepção neoclássica
É interessante observar que a concepção de John Bates Clark, de um capital que "transmigra", saindo de uns corpos e entrando em outros, aproxima-se de certa forma da idéia das metamorfoses do capital de Marx. Além disto, corresponde bastante a certos aspectos do funcionamento real de uma economia capitalista: é verdade que o capital, enquanto fundo de valor, assume várias formas; tanto é dinheiro, como determinado estoque de "bens de capital", como mercadorias produzidas que serão vendidas. A partir daí, é útil comparar a concepção de capital de Clark com a de Marx; isto ajuda a clarear os problemas da concepção de capital neoclássica em geral.
Marx concebe o capital a partir do valor e do dinheiro. O valor é para ele uma relação social reificada, fetichizada; o trabalho humano é representado como propriedade de uma coisa, isto é, como valor da mercadoria. O valor, formado a partir da reificação das relações entre os produtores autônomos, tem uma substância social, o trabalho humano abstrato. Este se desenvolve a partir da generalização das relações mercantis, que leva à indiferença diante do conteúdo concreto do trabalho. O dinheiro, por outro lado, representa o valor; é a materialização, a concretização do trabalho abstrato. O capital é valor que busca maior valorização, e que se autonomiza, levando mais longe a fetichização que caracteriza a economia mercantil.
Marx define assim o capital como uma substância social - o valor - que encontra uma representação autônoma no dinheiro e se movimenta, mudando de forma, de corpo físico, para se valorizar (assume as formas de capital monetário, capital produtivo, capital-nercadorias). O capital só pode ser entendido, portanto, como um movimento; e a idéia de que muda continuamente de forma é essencial. Isto, naturalmente, já marca uma diferença enorme com relação às maneiras pelas quais o capital é em geral conceptualizado - na economia neoclássica, por exemplo, mas não apenas nela. O que se costuma fazer é contrapor dois tipos de capital: capital como um estoque de bens de capital, e capital monetário ou financeiro . Para Marx, "bens de capital" e capital monetário são duas formas do capital, que só têm de fato o caráter de capital no interior do movimento de conjunto. Além disso, sendo substância social, o capital só existe a partir de relações sociais historicamente específicas, como reificação delas.
Mas o capital não é apenas movimento, mudança contínua de forma. Este movimento é autônomo: o capital é uma substância semovente, um sujeito automático. É uma realidade social - formada pela reificação de relações sociais - que impõe uma marca a todo o funcionamento da economia, que lhe impõe o objetivo de acumulação de riqueza na forma geral, abstrata, de dinheiro - de dinheiro como capital. Sendo o objetivo do capital a sua valorização, o objetivo da economia capitalista não é, portanto, a produção de bens para o seu posterior consumo, ou a "maximização da utilidade" trazida por este consumo. Além disto, este fato não se limita a impor uma finalidade para a produção capitalista distinta da satisfação das necessidades humanas; impõe também uma dinâmica, em que os indivíduos são subordinados ao movimento do capital. Tudo isto se contrapõe diretamente à noção neoclássica em que o capital é apenas uma coisa, ou um conjunto de coisas, que os indivíduos utilizam para produzir de modo a maximizar sua satisfação.
Para a concepção de Marx, as passagens do capital monetário a capital produtivo, e do capital-mercadorias a capital monetário, ou seja, as metamorfoses que o capital sofre na circulação, são perfeitamente coerentes. A noção de valor que se movimenta, mudando de forma, justifica a unidade dos três momentos. É claro que supõe um dado sistema de preços; esta idéia está já incluída na conceptualização do capital como valor em movimento. Por outro lado, para Clark, que concebe o capital como fundo de capacidade produtiva (ele diz "soma de riqueza produtiva"), que teria uma "produtividade marginal", que deveria ser usada para determinar a taxa de lucro (ou de juro), e a partir daí o sistema de preços, a utilização do sistema de preços para fazer estas passagens implica um raciocínio circular ilegítimo.
Outra diferença fundamental entre a concepção de Marx e a de Clark é que para Marx, como vimos, o capital como substância (ou fundo) é valor, relação social, manifestação do caráter peculiar do trabalho que produz mercadorias; de modo algum "capacidade" ou "força produtiva" (embora, quando na forma de capital produtivo, este valor esteja associado a uma capacidade produtiva). O valor de um estoque de capital pode mudar sem que a capacidade produtiva dos meios de produção em que ele está investido se altere (por exemplo, se há progresso técnico na produção das máquinas que o compõem). Ou, inversamente, coleções de "bens de capital" com capacidade produtiva muito diferente podem ter o mesmo valor (e transferir para as mercadorias produzidas o mesmo valor).
Para Marx, a capacidade produtiva é uma propriedade dos valores de uso; a remuneração do capital, por outro lado, diz respeito às propriedades sociais do capital, ao capital enquanto valor. O erro da concepção de Clark está na própria concepção de capital como capacidade produtiva que é remunerada enquanto tal; está em desconhecer o duplo caráter do trabalho produtor de mercadorias, e todos os seus desdobramentos, isto é, em desconhecer as contraposições entre trabalho concreto e trabalho abstrato, entre processo material de produção e processo de valorização, entre riqueza material e riqueza capitalista, entre meios de produção (com sua capacidade produtiva) e capital constante (com seu caráter de valor) . A concepção de capital de Clark confunde valor de uso e valor; atribui ao caráter físico do capital, de riqueza produtiva (isto é, de produtor de valores de uso), quando na forma de capital produtivo um suposto caráter de produtor de valor. Isto permite, como é bem sabido, eliminar a noção de exploração do trabalho e, portanto, de contraposição de interesses entre as classes sociais fundamentais.
O erro da concepção de Clark, assim, está em querer vincular diretamente o capital como valor à capacidade produtiva material, não está na agregação dos bens de capital, e nem na idéia de um fundo dotado da faculdade de "transmigração"! Sem pretender opinar sobre qual é a melhor maneira de tratar o capital no contexto neoclássico, podemos dizer que a questão da agregação ou da desagregação pouca diferença faz.
Este ponto tem uma relação direta com o tema dos fluxos internacionais de capitais. É certo que os capitais buscam maior valorização, ou seja, maior taxa de lucro ou de juro (dadas outras questões de interesse, como, por exemplo, o risco envolvido). Mas o lucro pode ser maior ou menor sem que haja nenhuma variação da capacidade produtiva, e não há nenhuma relação entre "quantidade de capital" (ou "intensidade em capital" da produção) e lucro. Este foi um dos pontos centrais da demonstração de Sraffa [Sraffa 1985], e é retomado com clareza, por exemplo, por Pasinetti [Pasinetti 1981].
Assim, os capitais podem se dirigir a certos países porque a taxa de lucro (ou de juro) é mais alta, sem que isto tenha relação direta alguma com a "pobreza" ou a "riqueza" do país. E o ingresso de capitais pode se fazer sem que isto modifique em nada a capacidade produtiva do país. Este último ponto, aliás, aparece claramente quando se diz, por exemplo, que a entrada de "capitais especulativos" não é benéfica. Entretanto, a própria entrada de capitais "produtivos", de IDE (investimento direto estrangeiro) pode não ser vantajosa.
O mercado e o bem-estar segundo a economia neoclássica
O argumento contrário ao controle dos movimentos de capitais é parte de um argumento mais geral em favor da maior liberdade possível para o funcionamento dos mercados, baseado na afirmação da existência de um vínculo direto entre mercado e bem-estar. A demonstração deste vínculo foi feita pela economia neoclássica através de dois teoremas, em geral chamados de "teoremas da economia do bem-estar". O primeiro afirma que um equilíbrio em mercados competitivos é Pareto-eficiente; o segundo, que qualquer alocação de recursos Pareto-eficiente pode ser desenvolvida como um equilíbrio de mercados competitivos.
As noções centrais destes teoremas são, evidentemente, a de equilíbrio de mercados competitivos e a de Pareto-eficiência. Comecemos pela segunda: uma alocação de recursos é Pareto-eficiente (ou constitui um "ótimo de Pareto") se a situação (em termos de utilidade, ou satisfação) de nenhum agente pode ser melhorada sem que a de algum outro piore. Para dar um exemplo que mostra a precariedade do conteúdo desta definição: uma situação na qual um único indivíduo detenha todos os recursos da economia sem estar saciado é Pareto-eficiente, pois ceder qualquer recurso para algum outro indivíduo reduziria a satisfação do agente que tem tudo. É claro que é um abuso relacionar um "ótimo de Pareto" com bem-estar, que é um termo que só faz sentido se aplicado a toda a sociedade. Os defensores desta noção em geral reconhecem, hoje em dia, que ela representa apenas um dos sentidos possíveis da eficiência; e que seu uso só pode ser justificado pela dificuldade de encontrar outro conceito que seja operacional. No entanto, o nome "economia do bem-estar" continua a ser usado para designar este tipo de construção teórica.
Já a noção de equilíbrio em mercados competitivos, ou simplesmente equilíbrio competitivo (derivada de Walras), significa um vetor de preços com base nos quais a oferta e a demanda se equilibram em todos os mercados (ou, dizendo de uma maneira mais técnica e precisa, para os quais não existe nenhum bem que tenha demanda líquida positiva - neste caso, admite-se que pode haver bens não desejados, para os quais a demanda líquida será nula ou negativa; consequentemente, seu preço será zero).
Não cabe aqui fazer uma discussão extensa dessas noções, e dos problemas implicados por elas. Basta observar o seguinte: em primeiro lugar, toda esta construção se baseia numa concepção de capital como coisa, como bens de capital apenas, que desconhece as relações sociais envolvidas e o vínculo contraditório entre meios de produção (capacidade produtiva) e valor. Com isto, no lugar de representar a economia capitalista propriamente, isto é, um conjunto de relações dominado pela busca da valorização do capital, supõe um sistema de trocas generalizadas em que todos os participantes buscam maximizar suas utilidade, e em que não há (nem pode haver) exploração. Em segundo lugar, a concepção neoclássica de capital tem os graves problemas de consistência mencionados acima .
E em terceiro lugar, mesmo aceitando o modelo teórico neoclássico como ponto de partida, os teoremas neoclássicos da existência do equilíbrio geral e de sua otimalidade têm pouco significado. É possível demonstrar a existência de um equilíbrio competitivo para uma dotação inicial de recursos, mas apenas fazendo hipóteses muito restritivas, e de fato completamente irrealistas (uma das hipóteses básicas é a da inexistência de rendimentos crescentes de escala; ora, qualquer observação da realidade sugere que a regra deve ser, ao contrário, a existência desse tipo de rendimentos). Mais difícil ainda é demonstrar a tendência ao alcance deste equilíbrio por parte de uma economia qualquer (trata-se do problema conhecido como da "estabilidade do equilíbrio", numa linguagem matemática). De fato, o que se demonstrou é que as condições nas quais é possível garantir a existência de um movimento na direção deste equilíbrio são tão restritivas que toda a construção carece de interesse prático. Com isso, além de a noção mesma de Pareto-eficiência ser um critério de avaliação muito discutível, a vinculação entre ela e o funcionamento dos mercados não pode ser fundamentada.
Além disso, há uma série de situações em que já foi demonstrado que não há equilíbrio competitivo ou, ainda que ele exista, que não será Pareto-eficiente. Dentre estas situações estão a existência de mercados incompletos, de bens públicos, de externalidades (isto é, efeitos de alguma opção econômica que não passem pelo mercado, como, por exemplo, a poluição provocada por uma empresa, que não constitui custo para ela), de assimetria nas informações. Todas estas situações, obviamente, estão sempre presentes, se queremos um mínimo de realismo. Dizendo de outra maneira: além das diversas restrições irrealistas necessárias para a prova da existência do equilíbrio geral e do seu caráter Pareto-eficiente, a exigência de que não haja incompletude dos mercados, bens públicos, externalidades ou assimetria de informações significa na verdade que os mercados devem ter um funcionamento perfeito, e serem capazes de absorver todas as relações econômicas (para que não haja nem externalidades nem bens públicos). Obviamente, falar de irrealismo para um modelo com estas características é um claro understatement.
Mais fundamentalmente ainda, toda a construção do equilíbrio neoclássico cai por terra se admitirmos a existência da incerteza no sentido usado, entre outros, por Keynes .
A rigor, os teoremas neoclássicos do equilíbrio geral podem ser resumidos da seguinte maneira: supondo que a economia capitalista possa ser representada como um sistema de trocas generalizadas; fazendo as hipóteses necessárias para que os mercados funcionem de modo a garantir a existência de um equilíbrio geral, bem como sua otimalidade no sentido de Pareto; supondo que o critério de Pareto seja aceito como expressão do bem-estar; e supondo ainda todas as condições necessárias para haver uma convergência dos preços para o vetor do equilíbrio geral, então podemos concluir que o livre funcionamento dos mercados garante o máximo de bem-estar. É difícil imaginar uma construção teórica mais tautológica.
A liberdade de movimentos de capitais como ideologia
O argumento de que a liberdade de movimentos de capitais promove maior bem-estar, portanto, não dispõe de uma fundamentação teórica coerente, nem tem base empírica. De fato, é ideologia; aliás, todo o modelo teórico neoclássico cumpre uma função eminentemente ideológica. É isto que explica o fato de que, ainda que os teóricos que se pretendem rigorosos tenham abandonado (nas suas obras esotéricas) as formulações que se baseiam na agregação dos diversos capitais em uma entidade macroeconômica, para a partir daí falar na sua "produtividade marginal", estas formulações continuarem a ser encontradas abundantemente. Em particular, a macroeconomia de corte neoclássico usa modelos de economias que têm um único bem, ao mesmo tempo meio de produção e de consumo, de modo a não precisar agregar "bens de capital" heterogêneos. É também o caráter eminentemente ideológico das formulações neoclássicas que explica que, apesar de todos os teóricos hoje em dia reconhecerem que a eficiência (ou otimalidade) de Pareto não implica bem-estar, esses mesmos teóricos continuem a incluir estas construções na "economia do bem-estar", fomentando, portanto, a confusão.
A ideologia da liberalização financeira eleva ao máximo o tratamento do capital como coisa, ou seja, o fetichismo. E o caráter irracionalista desta ideologia fica claro quando vemos que uma de suas afirmações básicas é a de que as soluções produzidas pelos mercados são em geral mais eficientes e levam a mais bem-estar do que as que implicam alguma intervenção do Estado. Ora, trata-se, portanto, de defender a concepção de que um processo de regulação inconsciente, em que os participantes não têm controle sobre os resultados de suas ações, é em geral melhor do que processos que incluem algum tipo de planejamento e de controle.
Como qualquer ideologia, a liberalização financeira cumpre uma função prática. Neste caso, a função é bastante visível: evitar a possibilidade de que controles por parte do Estado imponham restrições à busca, por parte dos capitais, dos maiores ganhos possíveis. É claro que a total liberdade é vantajosa para os capitais, para que eles possam tentar aproveitar todas as oportunidades; ela implica uma ampliação do poder dos capitais - inclusive do poder de pressionar os governos para adaptarem as políticas implementadas aos seus interesses. Tratando especificamente de um aspecto da liberalização financeira, isto é, da liberdade para os fluxos internacionais de capitais: estes não se dirigem aos diversos países para fazer filantropia. Este fato óbvio induz qualquer governo preocupado com a defesa dos interesses nacionais a impor condições para recebê-los ou para deixá-los sair. Ora, nada melhor para ajudar a evitá-lo do que uma ideologia que diz que os países receptores de capitais são sempre beneficiados.
Como toda ideologia, esta se apóia num aspecto da realidade. É verdade que o ingresso de capitais em um país pode, sob certas condições, significar ampliação da sua capacidade produtiva, favorecer a transferência de tecnologia e, logo, acelerar o seu desenvolvimento. É verdade também que mesmo o ingresso de capitais para financiar o consumo pode ser útil em determinadas circunstâncias de curto prazo. O ingresso de capitais significa ingresso de valor. Dependendo de a que corresponda em termos de ingresso de valores de uso, do seu impacto geral sobre a economia e sobre o conjunto das relações sociais, sem esquecer das correlações de forças entre as classes, ele pode ajudar. Mas do mesmo modo, podemos dizer: não há garantia de que, em qualquer caso, o ingresso de capitais se traduza em ampliação da capacidade produtiva, ou da produtividade. Menos ainda que implique sempre transferência de tecnologia. Enquanto valor, o capital pode representar coisas muito diferentes em termos de "capacidade produtiva". E pode não representar capacidade produtiva alguma.
Uma questão particularmente importante é que é preciso examinar qual será o impacto do ingresso de capitais em termos de transferências de valor entre os países. Esta questão não existe para a economia neoclássica, que não distingue preços e valores. Mas é algo bastante conhecido na vida real. Empresas subsidiárias costumam realizar transações com suas matrizes subfaturando ou superfaturando os bens transacionados; em especial, empresas que controlam a comercialização de determinados produtos de um país podem contribuir para rebaixar seus preços no mercado internacional.
Por outro lado, em algum momento, os capitais que entram devem, em princípio, sair. É evidente que aí há um problema sério. Qual será a conseqüência desta saída? Quais valores de uso terão de sair para viabilizar a saída do valor-capital? Quais serão as conseqüências nas relações sociais e políticas?
Em resumo: o ingresso de capitais pode ser útil a um país. O que não é possível é transformar este possibilidade em regra geral, independentemente das condições em que o ingresso se dá, de seus impactos totais, das condições em que eles podem sair depois. No modelo de equilíbrio geral walrasiano (no qual, aliás, não há propriamente capital, mas apenas bens de capital), em condições muito irrealistas, existe um equilíbrio geral no qual a otimalidade de Pareto se verifica. Transações de bens de capital, se realizadas, são sempre benéficas a todos. A motivação do lucro (cuja busca se destina a maximizar a utilidade dos que recebem os resultados das empresas) é sempre compatibilizada pelo mercado com o interesse geral. Ora, isto não tem nada a ver com os fluxos de capitais do mundo real.
Voltaremos a comentar a lógica ideológica do argumento em favor da liberdade dos movimentos internacionais de capitais adiante. Antes disso, é útil fazer um retrospecto da evolução das concepções de política econômica ao longo do século XX, para situar a questão dos movimentos internacionais de capitais neste contexto.
Uma visão histórica
Os bons tempos de outrora para o liberalismo
A defesa da liberdade de movimentos de capitais feita hoje faz parte de um movimento político-econômico cujo grande objetivo é derrotar, e se possível eliminar, as concepções keynesianas muito influentes até os anos 1970, e restaurar as condições para fazer política econômica que vigoravam no fim do século XIX e no início do século XX, antes da I Guerra Mundial. Ou pelo menos chegar perto delas, já que a história não permite uma volta atrás completa. Este movimento anti-keynesiano pelo regresso histórico é o que costuma ser chamado de neoliberalismo.
Antes da I Guerra Mundial, a política econômica dos diversos países capitalistas ocupava-se essencialmente de questões que interessavam às classes dominantes: cuidar das reservas de ouro, de modo manter a conversibilidade das moedas e a garantir os fluxos internacionais de mercadorias e de capitais, defender o sistema bancário, regular as taxas de juros de acordo com estes objetivos, garantir a solvência dos Estados, praticar a disciplina fiscal. Não se pensava, em geral, que a política econômica devesse almejar "objetivos sociais". O desemprego ou a má distribuição de renda, por exemplo, não eram considerados de responsabilidade do Estado; eram tratados pela visão dominante como problemas privados e, no limite, individuais. Eram associados à preguiça ou ao banditismo. Para a defesa desta visão, a teoria econômica neoclássica, que estava se tornando hegemônica, ajudava muito. Referendava a desconsideração de objetivos sociais na política econômica.
Por exemplo: esta teoria afirmava que todo o desemprego existente era voluntário (isto é, os desempregados estavam nesta situação porque preferiam não trabalhar pelo salário que lhes era oferecido no mercado; ou tinham escolhido individualmente o desemprego, ou foram obrigados a isto por seus sindicatos). Admitia-se a possibilidade do desemprego friccional, isto é, do caso de pessoas que estavam em trânsito entre um posto de trabalho e outro, que ainda não haviam encontrado a vaga que esperava por elas, desde que aceitassem o salário devido. Mas esta era uma situação meramente transitória e, portanto, pouco importante. O Estado poderia fazer alguma coisa para reduzi-la - por exemplo, contribuir para melhorar a comunicação entre empregadores e trabalhadores -, mas isto não era propriamente de política econômica.
Esta visão idealizada do mercado de trabalho era parte da concepção geral liberal de que os mercados se auto-regulam da melhor maneira: a oferta cria, no global, sua própria demanda (lei de Say), e o equilíbrio atingido a partir do mercado garante a maior satisfação social possível (o ótimo de Pareto, que supõe, entre outras coisas, que a distribuição de riqueza é dada - dizia-se que não cabia à ciência econômica questionar esta distribuição). O Estado não precisava - de fato, não devia - preocupar-se com problemas sociais. Assim, não havia risco de os governos violarem os interesses dominantes. A política econômica era domínio exclusivo de banqueiros e congêneres (entre estes, já na época os especuladores tinham um lugar de destaque).
É certo que já havia então alguma ampliação dos espaços democráticos nos países capitalistas centrais e em parte dos países dependentes; alguns grandes partidos operários já tinham força eleitoral. Naturalmente, o movimento operário recusava a visão neoclássica da economia, mas continuava basicamente exterior ao poder de Estado. Na sua luta contra a sociedade capitalista, defendia reformas e uma revolução social, mas não interferia nos debates de política econômica da época, ainda que se preocupasse com as condições de vida imediatas da população. Assim, as equipes econômicas dos governos ficavam livres para tratar apenas dos problemas que interessavam às classes dominantes.
O desafio keynesiano
A descrição acima, embora bastante simplificada, é suficiente para caracterizar o clima geral da teoria e da política econômicas que prevalecia antes da I Guerra Mundial. Era a belle époque do liberalismo econômico. Mas o desenvolvimento do movimento operário, a grande depressão dos anos 1930 e, no campo especificamente teórico, a publicação em 1936 da Teoria Geral do Emprego, do Juro e do Dinheiro, por John Maynard Keynes, acabaram com ele.
Keynes percebeu que a teoria dominante levava a conclusões absurdas, e procurou mostrar que suas bases eram falsas. Atacou, em particular, a lei de Say, a idéia da neutralidade da moeda (isto é, a idéia de que a moeda não tem influência sobre a economia real) e a visão do funcionamento do mercado de trabalho resumida acima. Fez uma reconstrução teórica de enormes implicações políticas práticas. Fundamentou a visão de que o Estado precisa intervir para corrigir o funcionamento dos mercados, e especialmente para minorar "os dois principais defeitos do mundo econômico em que vivemos": "a sua incapacidade para garantir o pleno-emprego e a sua arbitrária e desigual distribuição da riqueza e dos rendimentos" [Keynes 1970, p. 351]. Recomendou uma intervenção regular dos governos para sustentar a demanda agregada, com políticas fiscais e monetárias, bem como para melhorar a distribuição da renda. Defendeu especialmente um esforço permanente para manter baixas as taxas de juros; isto contribuiria tanto para ampliar o emprego quanto para reduzir a remuneração dos capitais e, portanto, para reduzir as excessivas desigualdades de renda e de riqueza. Como condição para os governos terem autonomia para implementar as políticas econômicas adequadas a cada país, defendeu o controle sobre os movimentos internacionais de capitais.
Desta maneira, objetivos sociais básicos, como ampliar o emprego e melhorar a distribuição de renda, foram incorporados ao escopo da política econômica dominante nos países capitalistas. Esta mensagem se beneficiou das condições político-sociais vigentes durante a Grande Depressão e depois da II Guerra, e teve um imenso impacto (embora não tenha sido inteiramente assimilada pelos meios econômicos dominantes - longe disso). No caso dos países atrasados, ou dependentes, ela favoreceu o desenvolvimento de uma concepção de intervenção do Estado para favorecer o desenvolvimento econômico - o desenvolvimentismo.
Para o argumento que desenvolvemos neste trabalho, a principal conseqüência foi a incorporação de objetivos nacionais e sociais ao escopo da política econômica dos países capitalistas. A política econômica se politizou, portanto; passou ser debatida, por exemplo, por sindicatos, deixou de ser assunto apenas de banqueiros, especuladores e outros membros das classes dominantes. Ficou claro, desta forma, que a política macroeconômica não é neutra; pode favorecer interesses de uma ou outra classe social. A partir daí, os interesses das classes dominantes poderiam ser, eventualmente, contrariados. Esta possibilidade ganha relevo quando levamos em conta que a força social dos trabalhadores assalariados cresce em uma situação de pleno emprego. Esta força, ademais, poderia vir a ser usada para contestar o sistema.
Seria um grande exagero dizer que as classes dominantes foram em geral prejudicadas pela política econômica de inspiração keynesiana, posta em prática nos países capitalistas depois da II Guerra Mundial. Keynes, aliás, foi explicitamente um reformador do capitalismo, e sempre defendeu este sistema como o mais favorável para a humanidade (desde que os dois problemas básicos citados fossem corrigidos). Embora visse com reservas o papel dos rentistas (chegou a defender a "eutanásia dos rentistas"), valorizava muito o papel dos empresários capitalistas. Além disso, o keynesianismo aplicado na prática foi muito menos radical do que o seu formulador. Assim, as classes dominantes se beneficiaram - mas não o fizeram sozinhas. Com o grande progresso tecnológico dos trinta anos que se seguiram a 1945, os assalariados e as camadas populares também ganharam alguma coisa, nos países capitalistas centrais e em boa parte dos dependentes.
Esta mudança nunca foi aceita pelos saudosistas da velha ordem e da velha ortodoxia. Durante anos, os (neo) liberais foram extremamente minoritários; mas a crise inflacionária da década de 1970 devolveu-lhes credibilidade e influência. Desde os anos 1980 tornaram-se dominantes nos países capitalistas; a derrocada da URSS e de seu campo reforçou-os ainda mais.
O novo liberalismo e o argumento da ineficácia do governo
Não é possível tratar em detalhe os argumentos teóricos esgrimidos desde os anos 1960 por Milton Friedman e outros liberais obstinados. Para os objetivos deste trabalho, o mais importante deles é a afirmação de que a capacidade de intervenção do Estado em questões como o volume global de emprego se restringiria apenas ao curto prazo. Ou seja: o governo só poderia fazer a economia se desviar de sua trajetória de longo prazo provisoriamente, e com custos severos. Por exemplo, é possível conter o desemprego abaixo de sua taxa natural (o conceito de taxa natural de desemprego é uma contribuição teórica chave de Friedman) por algum tempo, mas o custo disto seria uma aceleração inflacionária. A tentativa de reduzir artificialmente o desemprego terminaria frustrada, e a desorganização resultante da escalada inflacionária prejudicaria a trajetória de longo prazo da economia.
A partir da década de 1970, sob a liderança de Robert Lucas, a escola chamada de "nova economia clássica", formada a partir da idéia das "expectativas racionais", reforçou o campo liberal ("economia clássica" era como Keynes chamava a economia ortodoxa de seu tempo; Lucas e seus correligionários pretenderam explicitamente voltar a esta ortodoxia). Esta escola adotou a taxa natural de desemprego e radicalizou as concepções friedmanianas. Com base na hipótese de que os mercados se equilibram todo o tempo , ela afirma que o governo só pode influenciar a economia real, mesmo no curto prazo, se surpreender os agentes econômicos. O efeito disto, no entanto, seria ainda pior do que na análise de Friedman: ao retorno da economia à sua trajetória natural somar-se-ia a questão-chave da perda de credibilidade das autoridades econômicas. Apesar disto, afirma-se que os governos tentarão fazer coisas deste tipo, uma vez que, pressionados por horizontes eleitorais de curto prazo, estarão dispostos a sacrificar o futuro para ganhar dividendos políticos no presente.
Por razões que é impossível comentar aqui, as concepções de Friedman e Lucas tornaram-se dominantes entre os macroeconomistas ortodoxos. Sem pretender debatê-las a fundo, é útil assinalar que o conceito de taxa natural de desemprego é muito problemático. Em primeiro lugar, para que fosse empírica e praticamente significativo, a taxa deveria ter certa estabilidade; mas a "taxa de desemprego que não acelera a inflação" (versão mais moderna do conceito) tem variado de forma muito acentuada em todos os países, sem que haja em geral boas explicações para isto. Além disso, com ela voltamos à teoria implausível de que o desemprego é voluntário: na definição de Friedman, a taxa natural de desemprego é aquela em que há equilíbrio entre oferta e demanda de mão-de-obra (com os trabalhadores avaliando corretamente seus salários reais).
Em resumo, neoliberais como Friedman e Lucas procuraram demonstrar a inconveniência da intervenção do Estado na economia e a conveniência de confiar nos mercados. Com isto, tentavam também reverter a politização e inclusão de temas nacionais e sociais na economia, típica do keynesianismo. As questões econômicas, separadas ao máximo do Estado, poderiam ser tratadas como questões "técnicas", ser entregues a especialistas e colocadas longe dos olhos do público. Um exemplo deste esforço para tratar "tecnicamente" os temas econômicos é o costume de fazer a separação entre o "econômico" e o "social", tão comum hoje em dia. No "social" haveria ainda opções políticas a fazer (embora mesmo neste terreno haja uma pressão para um tratamento mais "técnico").
A liberalização financeira que cresceu nas últimas décadas representa mais um passo da reação anti-keynesiana, mais um passo para reduzir ao mínimo a intervenção do Estado nos assuntos econômicos.
O centro do debate
Liberalismo x controle pelo Estado
Uma maneira de interpretar o núcleo do debate que opõe liberais a defensores da necessidade de intervenção do Estado é examinar o significado desta questão à luz das concepções econômicas de Marx mencionadas acima.
O desenvolvimento da economia mercantil-capitalista pode ser visto como um processo de crescente fetichização das relações sociais: elas se autonomizam e constituem um poder impessoal, aparentemente objetivo, imposto a todos os indivíduos. A submissão dos indivíduos aos mercados ou, melhor ainda, ao mercado tratado de forma quase mística, é o exemplo máximo da inversão da relação sujeito-objeto que caracteriza o fetichismo: as relações estabelecidas entre os agentes econômicos são autonomizadas em um mercado que é uma coisa impessoal e, ao mesmo tempo, um sujeito, uma vez que dirige as ações dos indivíduos; os indivíduos humanos, subordinados, tornam-se objeto da dominação pelo mercado. Nesta fetichização das relações sociais, todos perdem alguma coisa da sua humanidade. No entanto, as perdas são muito desiguais, e os proprietários de capital têm muitas vantagens. Não têm autonomia em relação ao mercado; mas são em geral beneficiados por ele, pelo menos no plano da distribuição da riqueza social e da possibilidade de desfrutar o consumo dos bens produzidos. Não é de espantar que se sintam à vontade neste mundo, e queiram defendê-lo.
Por outro lado, a intervenção do Estado na economia contribui para recuperar algum controle sobre o seu funcionamento global, altera em alguma medida as relações sociais; reduz o fetichismo. Ao lado do mercado impessoalizado, o Estado torna-se um sujeito econômico que tem rostos, identidades, que pode receber cobranças - deve até mesmo ser submetido a votações. Isto é um aspecto da politização da economia. A politização por si mesma já é vista como um problema para quem defende uma ordem e quer considerá-la imutável. Pior ainda é que junto com ela vem a possibilidade de que interesses dos proprietários de capitais sejam contrariados. O liberalismo econômico, ao se opor ao máximo à ação do Estado e à politização da economia, representa a política econômica dos grandes capitais e, em particular, dos capitais financeiros.
Ao lado da argumentação em favor do máximo de mercado e do mínimo de Estado, o liberalismo tem proposto também regras que reduzem ao máximo as possibilidades de intervenção do Estado. Um exemplo é instituição de um Banco Central independente (ou autônomo) do governo eleito. Outro exemplo são as regras fiscais que restringem enormemente as margens para a política fiscal (como a priorização do objetivo de alcançar determinado superávit primário). E outro ainda é a liberdade para os fluxos internacionais de capitais. A liberalização financeira tem um papel de disciplinar a administração pública, por meio da ameaça permanente de saída de capitais diante de políticas "irresponsáveis" [Cardim de Carvalho e Sicsú, 2004]. Naturalmente, políticas "irresponsáveis" neste contexto são todas as que contrariam os interesses dos mercados financeiros.
Esta afirmação do papel "disciplinador" da liberalização financeira chama a atenção para uma das questões centrais em debate: a liberdade de movimentos de capitais aumenta o poder dos capitalistas financeiros; reduz o poder dos Estados, na medida em que limita sua autonomia, espacialmente a possibilidade de que possa implementar políticas que invertam as prioridades usuais, isto é, que favoreçam interesses populares. A ampliação do poder dos capitalistas, aliás, fica bem clara com a maneira pela qual os economistas liberais brasileiros têm explicado que a política monetária deve se concentrar em controlar a inflação, e a política fiscal em garantir o superávit primário pretendido, sem pretenderem desempenhar o papel de impulsionar diretamente o crescimento da economia. Este papel caberia aos capitais privados; o papel das políticas monetária e fiscal para o crescimento seria fundamentalmente o de ganhar credibilidade, para que os capitais privados tenham confiança para investir. A liberalização dos fluxos de capitais teria um papel importante em reforçar esta credibilidade. Nesta concepção, a dependência da boa vontade dos capitais em que o país se coloca lhes dá, evidentemente, uma força excepcional.
Duas ordens de objetivos para controles dos fluxos internacionais de capitais
A necessidade de controles sobre os movimentos internacionais de capitais pode obedecer a duas ordens de questões:
a) reduzir a vulnerabilidade externa e dar maior autonomia à formulação da política econômica destes países, sobretudo à política monetária;
b) permitir a implementação de políticas que busquem transformações sociais importantes, e que contrariem interesses dos capitais financeiros, e dos capitais em geral.
Mesmo no primeiro caso, alguma oposição aos interesses dos capitais seria inevitável. Se o objetivo é impulsionar o crescimento e o emprego, isto exigirá redução das taxas de juros e, portanto, redução dos rendimentos dos detentores de riqueza financeira. O próprio fato da limitação aos movimentos de capitais em si mesmo implica uma diminuição potencial dos seus rendimentos, pois reduz as possibilidades de arbitragem entre alternativas de aplicação. A redução do desemprego, por outro lado, melhora as condições de reivindicação dos assalariados.
Entretanto, neste caso os capitalistas teriam também vantagens: se viabilizado um maior crescimento da economia, as possibilidades de investimento lucrativo se ampliam; se a economia ganha maior solidez e reduz sua vulnerabilidade externa, o risco de um "calote" não planejado diminui. É possível, ainda, que nesta situação haja mais paz social. Esta é a explicação de porque alguns dos países que mais controlam os fluxos de capitais, e onde o Estado mais intervém na economia, como a China, são grandes receptores de capitais.
No segundo caso, o aspecto de oposição aos interesses dos capitalistas cresce. Mesmo aí, no entanto, as vantagens para os capitalistas citadas acima não precisam desaparecer completamente. De qualquer maneira, a necessidade de controlar os fluxos internacionais de capitais fica mais evidente.
Elementos de uma política econômica e social alternativa
Sem pretender desenvolver de modo abrangente um projeto de políticas alternativas permitidas pela imposição de controles sobre os movimentos de capitais, podemos abordar esta questão com uma divisão em dois tipos de políticas, seguindo as duas ordens de questões citadas na seção anterior:
a) a redução da vulnerabilidade externa e o ganho de autonomia na formulação da política econômica permitem implementar uma política voltada para o crescimento econômico e a redução do desemprego;
b) uma política como esta pode, além disso, combinar-se com elementos que representem um início de um processo de transformações sociais mais amplas, que não precisam limitar-se a reformas dentro do capitalismo.
Os temas incluídos na alínea a têm sido tratados por diversos autores, e não serão desenvolvidos aqui. Citemos apenas algumas medidas necessárias:
1) o controle dos fluxos de capitais deve ser complementado, na área externa, com uma política de manutenção de uma taxa de câmbio favorável às exportações e de acumulação de reservas;
2) na área monetária, deve ser abandonado o atual modelo, baseado em metas de inflação e no uso, diante de qualquer aceleração de preços, qualquer que seja a sua origem, do método de elevar os juros ;
3) o conceito de "superávit fiscal primário" deve ser abandonado, do mesmo modo que toda a metodologia que lhe dá base (desenvolvida pelo FMI), que implica dar às despesas financeiras uma importância maior do que a qualquer outro tipo de gasto público; o objetivo de evitar o crescimento da dívida pública como proporção do PIB deve ser alcançado por meio da renegociação desta dívida (além da justiça, esta negociação deve estabelecer um nível de gastos com o serviço da dívida pública compatível com as necessidades de investimento público e de gastos sociais), da redução dos juros pagos pelo setor público e do maior crescimento da economia.
Os temas incluídos na alínea b exigem um esforço de repensar a concepção de socialismo e de transição. Algumas pistas nesta direção podem ser:
1) Uma idéia diretriz pode ser a seguinte: tudo o que reforça a consciência e a auto-organização dos trabalhadores e do povo, contrapondo-se, portanto, à dicotomia entre direção vertical pelo Estado de um lado e passividade dos cidadãos de outro; que se contrapõe à lógica do mercado e da concorrência em favor da cooperação e de um planejamento dos interesses comuns; e que desenvolve os valores da igualdade, da democracia autêntica e da solidariedade, caminha na direção do socialismo.
2) A luta pela soberania nacional certamente será um elemento chave. Além do controle sobre os fluxos internacionais de capitais, deve incluir a recusa da tutela do FMI e do Banco Mundial, o enfrentamento da dívida externa (por exemplo, com suspensão de seu pagamento e realização de uma auditoria sobre os termos em que foi contraída), a revisão dos processos de privatização (que em grande parte foram processos de desnacionalização), o estabelecimento de controles e limites para a remessa de lucros das multinacionais.
3) A defesa da soberania deve combinar-se com a luta por uma outra ordem internacional. Não há nenhuma possibilidade de que os países dependentes possam inserir-se na ordem internacional vigente de forma soberana. À mundialização do capital e dos mercados é preciso opor a solidariedade e o internacionalismo dos povos. As relações internacionais não devem ser entregues à lógica dos mercados desregulados; devem ser construídas conscientemente por cada país, através de acordos bilaterais e fóruns de negociação adequados. É justamente isto que vem sendo chamado de "uma outra mundialização" ou de "desglobalização" pelo movimento internacional de luta contra a globalização neoliberal que vem se desenvolvendo nos últimos anos.
4) Em direta contraposição às concepções neoliberais, é preciso rechaçar a idéia de que a regulação da economia deva caber fundamentalmente aos mercados. O Estado deverá ter a capacidade de coordenar as atividades econômicas, de modo que elas tenham coerência com um projeto de desenvolvimento democrático e popular, de modo que haja uma redução crescente das desigualdades sociais e regionais, e ainda de modo a estimular a incorporação do progresso técnico. Para isto, não é preciso estatizar toda a economia, mas é necessário que exista um setor público importante, e ao mesmo tempo construir formas de controle social.
5) Com relação à política macroeconômica, será preciso retomar, de maneira crítica, a agenda do keynesianismo e do desenvolvimentismo que prevaleceram desde o pós-segunda guerra até os anos 1970, e ao mesmo tempo incorporar alguns dos aspectos mais radicais propostos pelo próprio Keynes, como uma política de redução das taxas de juros a longo prazo, levando à "eutanásia do rentista".
6) O controle social sobre o Estado deverá incluir formas de democratização, como a do orçamento participativo.
7) É importante estimular todas as formas de auto-organização e autogestão na economia, isto é, a todas as formas de cooperativismo e de associativismo, que vêm sendo chamadas, no seu conjunto, de economia solidária. O movimento cooperativista vem crescendo nos últimos anos no Brasil a partir de duas vertentes complementares. No campo, a partir da organização de cooperativas impulsionada pelo MST. Nas cidades, porque a crise do emprego estimula os trabalhadores a buscarem alternativas às empresas capitalistas, e às vezes a assumirem a direção de empresas que faliram e foram abandonadas por seus donos.
8) Todas estas transformações nas relações econômicas poderiam implicar uma alteração significativa na correlação de forças entre as classes, em favor dos trabalhadores e dos setores populares, e em detrimento dos proprietários de capital. Uma economia em que formas de cooperação e relações de solidariedade substituam progressivamente o funcionamento do mercado teria começado a perder seu caráter capitalista; estaria aberto um processo de conflito entre a lógica mercantil-capitalista, ainda dominante, e a lógica do atendimento aos interesses sociais, isto é, a lógica do socialismo.
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